[세계초대석] 이주영 "先개헌 後대선… ‘분권형 대통령제’ 선호도 가장 높아"

이주영 국회 개헌특위 위원장

'

이주영 국회 헌법개정특별위원회 위원장은 “개헌을 통해 제왕적 대통령을 더 이상 선출하지 않았으면 좋겠다는 게 국민 다수의 생각”이라며 “그동안 논의를 많이 해 선택의 결단만 남아 있는 만큼, 유력 대선주자들이 참여하면 개헌은 가능하다”고 말했다. 이 위원장은 최근 국회 의원회관에서 진행된 세계일보와의 인터뷰에서 “현행 제도로 대통령에 당선된 후보는 취임 후 생각이 달라질 수 있어 개헌이 된다는 보장이 없다”며 “개헌은 국민투표까지 포함해 40일이면 충분한 만큼, 대선 전에 하는 것이 1차 목표”라고 밝혔다. 그는 “헌법재판소의 박근혜 대통령 탄핵 결정을 지켜봐야겠지만, 인용으로 조기 대선이 이뤄지더라도 개헌을 위한 국민투표 실시 후 대선을 치르는 방안을 검토할 수 있다”며 “대통령 궐위 시 60일 이내 선거를 하도록 규정한 헌법을 여야 합의를 통해 합리적인 기간으로 개정하는 방안도 고려 대상”이라고 덧붙였다. 판사 출신 이 위원장은 지난 18대 국회에서 의원연구단체인 ‘미래한국헌법연구회’를 주도적으로 발족해 개헌에 관한 세미나와 토론회를 개최하고 ‘국민과 함께하는 개헌 이야기’ 책 1, 2권을 발간할 정도로 대표적인 개헌론자로 통한다.

― 개헌특위 활동을 소개하면.

“지난 1월 5일 출범해 그동안 특위 전체회의를 10차례 했다. 특위에 2개 소위원회를 만들어 회의를 계속 진행하고 있다. 1소위는 기본권·지방분권·경제·재정 등에 관한 내용을, 2소위는 정부형태·정당·선거제도·사법부 등을 각각 다루고 있다. 헌법학자, 정치학자, 시민사회단체 대표 등 50명으로 개헌 자문위원회를 별도로 구성했다. 기본권, 지방분권에 관한 공청회도 두 차례 했다. 행정부, 사법부, 감사원의 의견을 듣는 절차도 거쳤다.”

― 의미를 부여하면.

“현행 헌법은 1987년 국민의 대통령 직선제 개헌 요구에 의해 마련됐다. 이때 헌법재판소 등이 새로 도입됐다. 우리나라 민주주의 발전에 크게 기여한 헌법임에는 틀림없다. 그러나 9차 개헌 후 30년 동안 민주주의가 많이 발전했음에도 경제성장 동력이 떨어져 저성장의 늪에서 못 헤어나고 있다. 경제 재도약을 위한 개헌안을 마련해야 한다. 승자독식 게임에 매몰된 정치권은 대통령 선거 다음 날부터 차기 집권을 위해 싸움을 시작한다. 5년 단임 대통령제 실시 후 6명을 배출했는데 모두 권력 실세, 형제, 측근의 국정농단으로 불행한 결말을 맞았다. 대통령의 과도한 권력을 견제할 제도적 장치가 없었기 때문이다.”

― 개헌의 파급 효과는.

“대통령 한 사람에게 권력이 집중된 현 체제에서는 대형사고가 터지면 대통령을 탓하는데 이것도 문제다. 권한을 분산하면 책임소재도 분명해진다. 부처 장관이 사고 현장에서 기민하게 대처할 수 있다. 또 대통령이 중점 추진하는 법안이면 야당은 일단 국회에서 발목을 잡는 경향이 있다. 현 정부에서도 각종 경제 관련 입법 추진이 지지부진한 측면이 있다. 권한을 나누면 이런 구조적 모순이 다소 해소된다. 정치가 경제의 발목을 잡는 상황이 완화될 것이다.”

국회 헌법개정특별위원회 위원장인 자유한국당 이주영 의원은 최근 국회 의원회관에서 진행된 세계일보와의 인터뷰에서 “지금이 개헌의 골든타임인데 유력 대선주자들의 반대가 걸림돌”이라며 “개헌은 결국은 될 텐데 시기가 문제”라고 강조했다.
이재문 기자

― 분권형 대통령제로 정리되나.

“36명 특위 위원이 전체 회의와 소위 활동을 하며 위원 개인의 입장이 압축되고 있다. 14명의 소위 위원 의견을 들어 본 결과, 분권형 대통령제 선호가 가장 많았다. 대통령과 총리 간 충돌 위험성이 있는 이원정부제보다 아예 내각제로 가는 게 낫다는 의견도 있었다. 대통령 권력이 집중된 정부 형태는 안 된다고 전반적으로 공감하고 있다. 다수는 내각제가 궁극적으로 바람직하다고 생각하지만, 우리나라 국민은 대통령을 내 손으로 뽑아야 한다는 염원과 정서가 강하다. 과도기적으로 대통령은 국민이 직접 선출하고, (권력의) 무게중심은 내각에 두는 형태로 가는 게 현 단계에서는 가장 무난한 선택이라는 의견이 주류를 이루고 있다.”

― 제왕적 총리라는 지적이 있다.

“행정수반 지위가 총리한테 옮겨가면 총리가 너무 독주할 수 있다는 측면에서 그런 얘기가 나온다. 권력의 속성상 잡으면 다 잡으려고 해 그런 지적이 제기된다. 하지만 총리는 권력이 분산된 상태에서 내각을 아우른다. 또 국회에 출석해 모든 국정 현황을 놓고 의원과 직접 토론을 하므로 국회의 통제가 훨씬 강화된다. 국정에 대한 비판과 감시도 보다 밀접하게 이뤄질 수 있다. 국회에 직접 나와 답변하지 않는 대통령보다 총리는 견제와 분권, 협치를 더 기대할 수 있는 장점이 있다.”

― 6년 대통령 단임제 주장이 있다.

“대통령 권한을 대폭 축소해 국가수반 지위에서 국민을 통합하고 국가를 대표하며 정쟁으로부터 초연하면 4년 중임을 할 필요가 있느냐는 의미에서 6년 단임제가 나왔다. 4년 중임제는 대통령이 첫 번째 임기 동안 직무를 잘 수행하면 한 번 더 하는 형태로 가는 것이 바람직하다는 주장이다. 대통령이 권력의 중심에 안 서면 4년 중임이든 6년 단임제든 큰 의미가 없다.”

― 결선투표제 도입하나.

“논의했다. 다수 후보들이 출마해 과반 득표를 못한 대통령이 당선되면 국민통합을 이루는 데 지장이 있다는 차원에서 검토했다. 1, 2위 후보자에 대한 결선투표를 실시해 과반 지지를 받는 대통령을 만들자는 취지에서는 일리가 있다. 현 헌법 체제에서는 법률로 결선투표제 실시가 어렵다는 게 다수 학자 의견이므로 개헌 후 대선을 실시할 경우 결선투표제를 도입하는 것이다. 사견으론 지금처럼 대통령 권한이 집중된 제도에서는 결선투표제 도입을 고려할 수 있으나 개헌으로 대통령 권한을 크게 줄이면 꼭 필요하겠느냐는 입장이다.” 

― 향후 일정은.

“자유한국당, 국민의당, 바른정당 3당 원내대표가 만나 개헌 합의안을 만들겠다고 한 바 있다. 대선 전 개헌 완료를 목표로 준비하고 있다. 탄핵이 인용돼 조기대선을 치르더라도 개헌을 먼저 하고, 새로운 제도에 따라 새 정부를 구성하는 것이 바람직하다.”

― 새 헌법(개헌) 발효시기를 2020년 21대 국회의원 임기 개시와 함께 하자는 주장이 있다.

“대선 전 개헌이 어려우면 대선과 함께 국민투표를 실시하고, 시행 시기는 21대 국회의원 임기 시작 때 대통령과 정부를 새롭게 구성하는 것이다. 차기 대통령 임기가 단축될 수 있다.”

― 유력 대선 주자는 내년 지방선거 때 국민투표를 실시하자고 주장한다.

“그건 너무 늦고 보장도 안 된다. 그때 가면 각 정당의 이해관계가 얽혀 지금처럼 개헌에 대한 동력을 형성하기 힘들다. 시기를 너무 뒤로 미루면 실현 가능성이 없지 않을까 싶다.”

― 헌재의 대통령 탄핵 결정이 변수다.

“(탄핵이 인용되면) 개헌이 불가능한 건 아니지만 상당히 어려운 상황이 될 수 있다. 하지만 여야가 합의하면 개헌을 못할 바는 아니다. 40일이면 개헌을 할 수 있어 개헌안에 합리적인 대통령 선거일을 정할 수 있지 않나 싶다. 현 헌법에는 대통령 궐위 시 60일 이내 선거를 하도록 돼 있는데 이를 어느 정도 늦출 수 있다. 융통성을 발휘해 선 국민투표, 후 대선을 치르는 방안을 고려할 수 있다. 여야 합의가 필요하다.”

― 더불어민주당 소속 특위 위원은 개헌에 미온적이라는 지적이 있다.

“개헌을 빨리 추진하자는 의원과 긴 호흡으로 가자는 주장으로 의견이 나뉘는 것 같다.”

― 여야 개헌 찬성파들이 개헌안을 독자적으로 발의할 수 있나.

“ 민주당 의원 가운데 그런 움직임이 있는 것으로 안다.”

― 여야 대선주자와 지도부에게 하고 싶은 말은.

“아무리 잘하려고 해도 제왕적 대통령제에서는 주변 세력이 가만히 놔두질 않는다고 걱정하는 사람이 많다. 최순실 국정농단 사태도 대통령이 인사·재정권을 다 쥐고 있어 참모들도 모르는 사이에 최순실이 관여해 벌어진 일이다. 대통령의 권한을 총리와 내각에 분산하면 서로 견제가 된다. 개헌에 대한 열망, 동력이 최고조에 이른 지금 적극 협조하는 게 바람직하다. 해보고 안 되면 차선을 찾아야지, 올라가 보지도 않고 왜 산만 높다고 하느냐는 말을 각 정당 지도부와 대선주자한테 드리고 싶다.”

대담=황용호 선임기자
정리=이재호 기자 [e-mail]

◆ 이주영 국회 개헌특위 위원장 약력

●1951년 경남 마산 출생 ●경기고, 서울대 법과대학, 경남대 북한대학원 정치학과 ●사법시험 합격(20회) ●서울형사지법 판사, 서울고법 판사, 대법원 재판연구관, 부산지법 부장판사 ●한나라당 원내부총무, 제1정조위원장, 정책위 의장(2회), 경남도당 위원장 ●국회 사법제도개혁특별위원장, 국회 예산결산특별위원장, 국회 동북아역사왜곡대책특위 위원장, 새누리당 여의도연구원장, 해양수산부 장관 ●국회 외교통일위원회 위원(현), 국회 헌법개정특별위원회 위원장(현), 16∼20대 국회의원(5선)