기사입력 2018-03-25 20:58:45
기사수정 2018-03-25 20:58:44
천부인권·국민의 기본권 확장
대통령 개헌안 이전보다 진일보
권력기관장 개편 규정은 빠져
경제 관련 부분도 논란 소지 커
대선 때마다 개헌 공약이 있었지만 당선과 함께 잊혀졌던 개헌이 첫발을 떼게 됐다. 국회 구성상 개헌안이 통과될 가능성은 희박하지만 전문과 11개 장 137개 조항, 9개의 부칙으로 이루어진 개헌안은 향후 많은 논란을 예고하고 있다.
대통령 개헌안은 인간으로서의 천부인권과 국민의 기본권을 확장했다는 점에서 1987년 헌법보다 진일보했다. 또 동일가치 노동, 동일 수준 임금의 원칙을 천명함으로써 우리 사회의 큰 문제인 정규직과 비정규직의 임금 격차 문제를 원천적으로 해결하고 있다. 국회 구성에 있어 의석의 비례성 제고, 대선에서의 결선투표제 도입, 감사원의 독립성 제고, 지방분권 강화 등은 바람직한 변화이다.
그러나 향후 논란이 예상되는 부분도 많다. 우선 헌법 전문은 3·1운동과 임시정부의 법통 계승과 함께 4·19 혁명, 부마항쟁, 5·18 민주화운동, 6·10 민주항쟁 등 민주화 운동만을 적시했다. 민주화와 함께 대한민국의 오늘이 있기까지 이 나라를 지켜 온 호국정신과 온갖 어려움을 극복하고 경제 발전을 이룩한 산업화의 노력을 반영해야 한다는 논란이 있을 수 있다.
대통령이 강조해온 지방분권은 개정안 제1조 3항에 추가됐다. 헌법 1조는 대한민국이 민주공화국임과 모든 권력은 국민으로부터 나온다는 국가구조의 대원칙을 선언하는 상징적 조항이다. 우리나라에 과도한 중앙집권화가 이루어진 것이 사실이라도 지방분권이 이처럼 국가 성립과 구조의 근원적 조항의 성격을 갖고 있다고 보기는 어렵다.
지방분권은 제97조의 국가자치분권회의 신설과 제9장(제121조~124조)에서 지방정부와 지방재정권 독립에서 절정을 이룬다. 특히 제124조는 지방의회의 독자적 조세권과 재정분권을 규정한다. 동조 4항은 국가와 지방정부, 지방정부 상호 간에 법률이 정하는 바에 따라 적정한 재정조정을 시행한다고 함으로써 지방정부 간 재정격차의 조정을 정하고 있지만, 현실에서 과연 경제력 격차가 매우 큰 지방정부들 간 재정조정이 필요에 따라 적절하게 이루어질 수 있을지는 의문이다. 지방분권의 대원칙이 제1조에 천명돼 있어 지방정부가 이를 바탕으로 재정조정 관련 법률의 위헌 또는 헌법불합치를 주장할 수 있다. 급격한 고령화와 지역사회의 인구감소를 고려할 때, 지나친 지방분권은 이론적으로는 바람직할지 몰라도 미래를 반영하지 못한다. 따라서 지방분권은 헌법보다 법률 수준에서 규정하는 것을 고려해야 한다.
개헌안은 임기 4년의 대통령 연임제를 규정하고 있다. 그러나 개헌 문제의 핵심으로 지적돼 온 대통령의 권한분산과 견제와 균형의 원칙을 재정립하기 위한 권력기관장 선임방식의 개편 관련 규정은 없다. 그렇다보니 야권으로부터 5년 단임의 제왕적 대통령제를 8년으로 늘인 것뿐이라는 비판이 나오고 있다.
개헌안은 대통령제와 의원내각제의 기형적 산물인 국무총리제를 그대로 유지하면서 총리의 권한 강화나 책임총리제에 대해서는 대안을 제시하지 않았다. 국회의원의 겸직에 관하여도 법률로 정하는 직만 겸할 수 없도록 함으로써 광범위한 겸직 가능성을 열어놓고 있다. 이는 근본적으로 삼권분립의 원칙에 어긋나며 국회에 의한 대통령과 행정부의 견제와 균형을 구조적으로 어렵게 만드는 한계라는 점에서 국회의원의 겸직은 원칙적으로 금지해야 한다.
한편 개헌안 137개 조항 중 상당수가 과연 헌법에 규정돼야 할 정도로 국가의 근본 원칙과 제도에 해당하는지 재검토가 필요하다. 대표적으로 선거연령을 18세로 낮추는 것을 과연 헌법에 규정해야 하는가. 소비자 보호를 비롯한 경제 관련 규정의 상당 부분도 헌법에 규정할 정도의 근본 규범인가는 의문이다. 소작제의 원천금지처럼 시대적 소명이 끝난 조항도 재검토돼야 한다.
헌법은 국가의 근본 규범이다. 대한민국의 성립과 국가의 소명, 국민과 인간으로서의 기본권, 자유민주주의와 시장경제의 효율성을 극대화하면서 동시에 공정하고 정의로운 분배가 이루어져 국민 모두가 행복하게 살 수 있는 국가 철학과 규범이 포함돼야 한다. 대통령의 개헌안 발의를 계기로 이념과 정파를 떠나 바른 헌법이 만들어질 수 있도록 국민과 함께 기대해 본다.
홍성걸 국민대 교수·행정학