하승수 국민헌법자문특위 부위원장 인터뷰
잘 나가는 변호사를 그만두고 시민단체 활동을 한다고? 사법연수생 사이에서 관심이 많았다. 연수원 잡지에 인터뷰를 싣기 위해 박원순 당시 참여연대 사무처장(현 서울시장)를 만나러 갔다.
당시 박 처장은 인터뷰 후에 밥을 사겠다고 했고, 박 처장과 연수원생 등을 포함해 일행 8명은 서울 용산역 앞 허름한 불낙전골집으로 들아갔다. 박 처장이 큰 소리로 외쳤다.
“아줌마, 우리 거지에요. 불낙전골 3인분에 공기밥을 추가해 주세요.”
일행 8명에 불낙전골 3인분이라니. 그는 마음 속으로 짠했다. ‘아, 도와주지 않으면 안되겠구나.’ 자신을 포함해 사법연수생 20명이 자원봉사를 하기 시작했다.
1996년, 그는 사법연수원 시절 참여연대에서 자원봉사를 하면서 돈 버는 변호사의 일보다 훨씬 보람이 있겠다고 생각해 시민운동에 발을 들여놨다. 운명이 바뀌는 순간이었다.
문재인 대통령이 발의한 개헌안의 초안을 마련한 ‘국민헌법자문특별위원회’(이하 특위) 하승수 부위원장의 얘기다. 그는 비례민주주의연대 및 시민단체 ‘세금도둑 잡아라’의 공공동대표이기도 하다.
하 대표가 주도한 특위는 그동안 정치권에서 ‘서랍 속 낡은 사진’ 같던 ‘개헌’을 유령이 아닌 실물화하는 데 기여한 문 대통령의 개헌안 발의에 디딤돌을 놨다는 평가다. 즉 특위는 한 달간 논의 뒤 정부 개헌안 초안을 대통령에게 보고했고, 문 대통령은 이를 토대로 개헌안을 확정해 지난 26일 발의해서다.
하 대표는 지난 특위 활동을 100점 만점에 90점을 줬다. ‘너무 후한 것 아니냐’는 물음에 “그 정도로 열심히 했다”고 웃었다. 실제로 특위가 만든 초안과 정부 개헌안은 90% 이상 일치한다고 전했다.
하 대표는 정부 개헌안이 제왕적 대통령제의 폐해를 완화하기에는 부족하다는 야권의 비판을 일부 인정했다. 그는 “특위 내에서도 의견이 갈리는 주요 쟁점은 단일안이 아닌 복수안으로 문 대통령에게 보고했다”며 “권력구조 개편, 대법원장 임명 절차, 정부의 법률안 제출권 등에서 특위 내 다수의견은 대통령의 권력을 분산하는 방향이었지만 정부 개헌안에선 많이 반영되지 않았다”고 말했다.
인터뷰는 지난 28일 서울 광화문 세계일보 본사에서 이뤄졌다. 다음은 하 대표와의 일문일답.
◆“특위안과 싱크로율 90%...일부 빠져”
―특위 초안이 정부 개헌안에 얼마나 반영됐는가.
“헌법 전문과 기본권은 특위안과 정부안이 일치하는 편이다. 90% 이상 특위 초안이 정부안에 반영됐다. 그러나 여성의 정치 대표성, 여성 공직 진출 확대가 가능한 동등참여 조항 등은 정부안에서 빠졌다. 교육에 대한 국가의 책임 문제, 유아부터 고등교육까지 교육요건을 조성할 의무가 있다는 내용은 복수안으로 제시했는데 결과적으로 정부안에선 빠졌다. 헌법 개정안 국민발안제도 생략됐다. 특위는 직접민주주의를 강화하는 차원에서도 국민이 직접 헌법 개정안을 발안하는 것이 굉장히 중요하다는데 이견이 없었지만, 정부안에서 빠졌다.”
― 특위 초안에 없던 조항이 추가된 것은 무엇인지.
“선거 연령 만 18세 하향 조정이 있다. 특위에서는 법률로 연령을 정하는 안을 제출했는데 청와대에서 만 18세를 개헌안에 적시했다. 처음에는 우려가 있었다. 시대가 지나면 투표 가능 연령이 더 낮아져야 할 수도 있는데 너무 경직된 건 아닌가 싶었다. 그런데 이번에 법제처에서 ‘최소 만18세’로 수정해 투표 연령을 더 낮출 수 있게끔 문구를 수정했다. 나쁘지 않은 방법이다.”
― 토지공개념이나 수도 규정 명문화 등과 같은 민감한 쟁점은 특위에서 어떻게 논의했나.
“여론조사를 했다. 토지공개념 도입은 국민 여론이 중요한 사안이다. 조사 결과 57% 정도 찬성 의견이 나왔다. 수도 이전은 현행 유지가 42∼3%가 나왔다. 하지만 지역을 명시하든 법률로 위임하든 법률로 집어넣어야 한다는 의견이 과반이었다. 그런 점이 특위 논의에 중요한 참고점이 됐다.”
― 여야 대립이 가장 첨예한 사안은 권력구조 개편인데.
“사실 정부 형태와 관련해선 특위에서 복수안을 채택해 문 대통령에게 보고했다. 다만 특위는 대통령의 권한을 좀 더 분산시켜야 한다는 복수안이 많았는데, 정부안에서는 몇 가지 빠진 부분이 있다. 예를 들면 법률안 제출권 폐지 여부를 복수안으로 올렸는데 정부안은 폐지도 현행 유지도 아닌 ‘국회의원 10명의 서명을 받아 법안을 제출한다’고 돼 있다. 대법관 선발도 인사추천위원회를 구성할 때 특위는 국회 몫으로 3명을 배정하는 것이 다수의견이었지만 정부안에선 국회 추천이 빠졌다.”
◆지방분권 관련 논의 가장 뜨거워
― 특위가 가장 뜨겁게 토론했던 사안은 무엇인가.
“지방분권이다. 정부형태도 그렇지만 지방분권은 논의할 게 정말 많았다. 지방분권 자체에 적극적, 소극적 의견이 갈렸다. 지방분권이 지금 시점에서 바람직한지 근본적인 의문을 제기한 위원도 있었다. 또 현행 헌법에 지방자치 관련 조항이 2개밖에 없었다. 구체적인 조문을 특위에서 구성해야 했는데, 굉장히 어려운 작업이었다.”
― 특위 홈페이지에 올라온 국민제안 안건도 3만건이 넘었는데 가장 기억에 남는 제안은.
“농업 관련 내용을 헌법에 반영해달라는 제안이다. 이대로 가면 농촌 자체가 지속 불가능하니 국가에서 농업이 가지는 공익적 가치를 인정해달라는 것이다. 식량 주권, 환경·생태 보전 차원에서 농업의 가치를 인정하는 것은 보수와 진보를 떠난 사안이었다. 이 정도로 절박한 요구가 있었는지 새삼 깨달았다. 스위스 헌법이 농업에 대해 많은 내용을 담고 있어 많이 참고했다. 특위안에 담았고 정부안에도 반영됐다.”
― 특위 활동에 점수 준다면.
“한 달 정도의 기간에 할 수 있는 일은 최대한 했다. 특히 국민 참여 유도에서 최선을 다했다. 2000명 이상 심층 여론조사를 했다. 권역별로 200명씩 800명이 숙의 토론을 거쳤다. 수박 겉핥기식이 아니라 국민이 관심이 있는 기본권은 어느 쪽인지, 정부형태에 대한 생각은 무엇인지 등 다 토론했다. 참여하신 분들이 정말 수준 높은, 핵심을 꿰뚫는 질문도 많이 해주셨다. 토론 참가자 만족도도 권역과 관계없이 98∼99% 정도가 나왔다. 개인적으로 90점 정도 주고 싶다. 그 정도로 열심히 했다.”
◆대통령 권한대행 조항 주목해야
―정부 개헌안에서 중요하지만 상대적으로 관심을 덜 받는 조항은 무엇인가.
“대통령 권한대행에 관한 조항(제75조)을 넣었다. 대통령제 국가에서는 굉장히 중요한 문제다. 특위안이 거의 그대로 정부안에 반영됐다. 대통령이 궐위되거나, 사고를 당하거나, 탄핵 소추되면 권한 대행 체제에 들어가게 된다. 그런데 그 외에 질병 등으로 인해 정상적 직무수행이 어려운 경우에 대해선 지금까지 조항이 없었다. 헌법상 보완이 필요해 특위에서도 문구 표현을 두고 장시간 토론했다. 대통령이 정상적으로 직무를 수행할 여력이 안 된다는 것을 누가 어떻게 판단할 것인가. 그래서 특위는 헌법재판소가 최종적으로 권한 대행의 필요 여부를 결정하도록 했다. 2016년 박근혜 전 대통령 탄핵 국면에서 이 이슈가 헌법학자들 사이에서 거론됐다. 대통령제 국가인 미국 헌법에는 이미 같은 조항이 있다. 탄핵이 아니더라도 대통령 직무수행이 어렵다고 판단될 때 장관이나 고위직 다수가 동의할 경우 권한대행을 시작할 수 있는 절차다. 우리나라 헌법에는 그간 그런 내용이 없었다.”
― 정확한 내용이 뭔지.
“대통령 스스로 직무 수행이 어렵다고 판단할 경우 권한대행을 서면으로 요청한다. 이 경우 국무총리가 대통령 권한을 대행한다. 그러나 대통령이 의식이 없다거나 정상적 판단이 불가능한 상태일 경우에는 총리가 국무회의 심의를 거쳐 헌재에 판단 여부를 신청하도록 했다.”
◆“권력분산 의지 비판 나올 수 있어”
― 정부안이 권력 분산 의지가 약하다는 비판도 나오는데.
“특위의 복수안 중 채택된 정부안들을 보면 권력 분산 의지가 약하다는 비판이 나올 수 있다. 가장 논란이 됐던 총리 임명 방식 또한 복수안으로 올라갔는데 현행 유지안이 채택된 것이다.”
―일각에선 개헌안 발의가 국회 통과 가능성이 거의 없는 ‘낭만개헌’이라는 비판도 있는데.
“정부안이 설사 통과되지 않더라도 일단 대통령이 개헌안을 발의해야 제대로 된 공론화가 가능하다. 통과 여부보다 중요한 것은 공론화를 시작했다는 거다. 지난 1년간 국회가 개헌을 논의했지만 국민은 어떤 내용인지 알지 못했다. 아무런 성과가 없었다. 대통령이 개헌안을 발의하면 국민도 ‘아, 이것이 논의 주제구나’라는 것을 접할 수 있다. 정부안이 발의되면 국회에서 이 안을 토대로 논의할 수밖에 없다. 개헌이 반걸음 정도는 나아가는 효과를 본 셈이다.”
―정부안을 조국 청와대 민정수석이 직접 발표한 것을 두고 비판도 있었다.
“사견이지만 정부안 발표는 총리가 했으면 훨씬 매끄럽게 진행됐을 것이다. 아쉬운 부분이다. 총리가 국무회의 부의장이고 의장 대행 역할도 하기 때문에 총리가 나섰으면 불필요한 논란은 없지 않았을까. 사실 정말 중요한 것은 내용이다. 개헌 시기나 발표 형식 논란은 부차적인 문제인데 이걸로 공방이 벌어질 여지를 남겼다는 건 아쉽다.”
―공은 국회로 넘어갔는데, 국회 개헌안과 정부 개헌안의 싱크로율은 어느 정도 될까.
“적어도 50% 이상일 것으로 본다. 이견이 없는 사안도 많다. 야권이 기본권에서 알 권리, 안전권 등을 추가하는 것을 크게 반대하지는 않을 것이다. 지방분권도 큰 방향은 공감대가 형성됐다고 본다. 국회 개헌안이 정부 개헌안과 50% 이상 일치한다면 나머지 부분은 타협해서라도 개헌을 추진해야 한다. 50% 이상이 보수와 진보를 떠나서 모두가 바라는 내용 아닌가.”
◆“시민운동, 권력과 돈 눈치 안봐 매력”
―특위 활동을 마치고 지금은 무엇을 하고 있는지.
“선거제도와 국회 개혁 관련 시민단체 일을 계속하고 있다. 시민 운동을 하다보니 한국 사회의 여러 이슈가 정치권으로 가면 병목현상이 생겨 논의가 막히는 것을 봤다. 그래서 정치를 바꿔야 하는데, 그러기 위해선 선거제도를 개혁하고 국회를 투명하게 운영해야 한다는 결론을 내렸다.”
― 잘 되고 있나.
“(웃으며) 될 때까지 할 것이다. 될 때까지 하면 결국 잘 된다고 하더라.”
―국회 특수활동비 개혁과 관련해 지난해 자유한국당 홍준표 대표를 고발했는데.
“국회 개혁의 핵심은 예산을 투명하게 만드는 것이다. 모든 조직이 그렇지만 문제를 없애기 위해선 돈의 사용처를 밝혀야 한다. 홍 대표를 고발한 건 국회 예산 중 가장 문제가 큰 비용이 특수활동비이기 때문이다. 영수증도 없이 쓸 수 있는 ‘눈 먼 돈’이다. 국회가 정보기관도 아닌데. 이밖에 국회 예산 중 정보공개가 안 되는 업무추진비, 특정업무경비, 입법 및 정책개발비, 정책자료집 발간비 등의 총합이 1년에 320억이 넘는다. 이 예산에 대한 증빙서류를 공개하라는 소송을 세 번에 걸쳐 하고 있다.”
― 시민 운동만 20년 이상 한 것으로 안다.
“왜 이렇게 사느냐고 많이 물어본다. 돈 제대로 안 벌고 살고 있으니까. 시작은 1996년 사법연수원 다니면서 참여연대 알게 된 것이다. 거기서 자원봉사를 하면서 시민운동이 돈 버는 변호사 일보다 훨씬 보람 있겠다고 느꼈다. 2006년부터는 제주대 법학 교수로 4년간 일했다. 교수 생활을 하니 확실히 시간도 여유로워졌지만 여러 고민 끝에 다시 시민운동을 선택했다.”
― 후회는 없나.
“한다. 돈이 안 벌리니까. (웃음) 제주대 교수에 재직한 4년 동안 안정적이었지만, 이 생활에 안주하면 안된다고 생각했다.”
―시민운동이 그렇게 좋은가. 시민운동의 매력은 뭔가.
“창의적이고, 권력이나 돈 눈치를 보지 않고 살 수 있는 것이다. 가족들에게는 좀 미안하다. 월급이 없으니까.(웃음)”
김용출·이동수 기자 kimgija@segye.com
■하승수 대표 프로필
▲부산 출생(1968) ▲서울대 경영학 학사 졸업 ▲사법고시 합격(연수원 27기) ▲참여연대 협동사무처장, 제주대 법학전문대 교수 등 역임 ▲국민헌법자문특위 부위원장 역임 ▲비례민주주의연대 및 시민단체 ‘세금도둑잡아라’ 공동대표(現)