행정학자인 필자에게 우리나라 행정의 수준이 어느 정도인지 묻는 사람이 있다. 간단하게나마 즉답을 해야 할 처지인 경우, 나는 우리나라 경제에 빗대어 표현하고는 한다. 국내적으로는 여러 문제가 지적되고 있지만 우리 경제가 세계적 수준으로 성장한 것이 틀림없는 것처럼, 행정도 국제적으로 보면 괜찮은 편에 속한다고. 그러나 조금만 더 구체적으로 평가하려고 하면 사정이 그리 간단치 않다. 어떤 잣대를 적용하느냐에 따라 다른 분석이 가능하기 때문이다.
학계와 실무계에서 자주 인용하는 ‘국가위험안내서’에 의하면, 한국은 ‘관료제 질’ 지표에서 세계 140개 나라 가운데 공동 22위인 24개 나라 중 하나다. 대강 ‘B’ 등급 국가군에 속하는 셈이다. 1인당 국민소득이 3만달러 이상이면서 인구 5000만명 이상인 나라, 소위 ‘30·50 클럽’ 국가 중에서는 프랑스와 더불어 공동 5위(3점)를 점한다. 미국·일본·독일·영국(4점)보다 못하고, 이탈리아(2.5점)보다는 약간 위이지만 하위권에 해당한다. 아시아에서는 공동 1위인 일본·싱가포르(4점) 다음으로, 인도·필리핀·말레이시아·타이완·홍콩과 더불어 공동 2위(3점)이지만, 중국·인도네이사·태국 등(2점)보다는 한 단계 위이다. ‘관료제 질’ 평가에서는 대개 막스 베버의 ‘관료제 이념형’에 부합하는 인적·물적·제도적 하부구조를 얼마나 갖췄느냐가 관건이다. 실적주의 직업공무원제의 요건인 공개채용에 의한 전문 인력의 충원·배치, 적정수준의 봉급·연금 지급, 국가기능의 분화와 통합에 적합한 조직구조화, 행정절차의 표준화 등이 그것이다. 한국은 1950년대까지는 물론 1960년대 말까지도 이 점에서 매우 낮은 수준에 머물러 있었다.
부실했던 한국행정에서 근대 관료제답게 인사에서 공채제도로의 전환, 임금·연금을 포함한 행정비용의 예산 지원, 행정절차의 표준화 등 제도화가 이뤄지기 시작한 것은 박정희 행정부, 특히 1970년대 초부터였다. 1980년대에도 공무원의 국내외 중장기 교육이 확대 실시되는 등 질적 발전이 이어졌다. 1990년대 이후 한국 공무원제도는 한 단계 더 선진화됐다. 민주주의가 공고화됨에 따라 공무원의 신분보장 강화에 이어 공무원단체 결성 허용 등이 이뤄지기 시작한 것이다.
정용덕 서울대 명예교수 행정학