‘시장군수구청장협의회’ 구성 / ‘선심성 현금성 복지’ 등 논의 / 중앙·지방정부 간 기능 배분 등 / 韓 지방자치 한단계 성숙 기대
전국 226 기초자치단체장의 모임인 ‘전국시장군수구청장협의회’가 이르면 이번 주 중에 ‘복지대타협특별위원회’를 산하에 설치한다. 자치단체들이 경쟁하듯 시행 중인 복지정책을 횡적으로, 그리고 중앙정부 및 광역자치단체와 종적으로 조정하기 위한 것이다. 설치되면 현재 논란의 대상인 ‘선심성 현금성 복지’부터 다룰 예정이라고 한다.
정용덕 서울대 명예교수 행정학
일단 기대를 걸어보고 싶다. 논의 과정에서 중앙·지방 간의 기능 배분에 관한 이론도 참고가 될 수 있으면 좋겠다. 오랜 경험을 통해 서구 지방자치선진국이 개발한 이론 가운데 정교성이 뛰어난 두 이론이 있다. ‘도시한계론’과 ‘이원국가론’이 그것이다. 현실주의를 바탕으로 하는 점에서 공통적이지만 기본철학이나 방법론상으로는 큰 차이가 있다.
도시한계론의 경우, 사람들은 모두 자신의 개인 이익을 추구하는 이른바 ‘합리적 인간’으로 간주한다. 정치인은 당선을, 관료는 승진을, 시민은 좀 더 많은 공공재를 각각 추구할 뿐이다. 모두 자신의 단기적 이익을 추구함에 있어서는 ‘합리적’이지만, 그것이 사회 전체 이익에는 ‘비합리적’인 결과를 초래하는 경우가 많다. 너나 할 것 없이 자신의 가축이 풀을 더 먹게끔 한 결과 공유목초지가 황폐해지는 소위 ‘공유지의 비극’이 그것이다.
이 이론에 따르면, 복지정책은 중앙정부가 담당해야 한다. 만일 어느 지자체가 유별나게 복지정책을 확대하면 주변에서 복지혜택이 필요한 저소득층 인구가 몰려든다. 반면 그 재정을 감당해야 할 고소득층 인구나 기업들은 다른 지역으로 빠져나간다. 세계 제1의 도시인 뉴욕이 당했던 것처럼 선심성 복지예산을 늘리다가 재정위기에 봉착하는 것은 시간문제다. 복지정책을 ‘도시’, 즉 지방정부 수준에서 추진하기란 근본적으로 ‘한계’가 있는 것이다.
이원국가론의 경우, 중앙정부와 지방정부의 기능은 국가엘리트들이 나라 전체 차원의 전략에 따라 배분하는 것으로 간주한다. 국가체제의 생존에 기본요건인 안보와 사회질서 유지 기능은 중앙정부가 관료제 조직을 통해 직접 수행한다. 그것을 재정적으로 뒷받침하기 위해 필수적인 경제발전도 중앙정부가 담당한다. 다만, 기업 등 사부문 행위자들을 직·간접적으로 지원하는 방식에 의거한다. 일차적으로는 국가체제 유지, 이차적으로는 경제발전이 이루어지는 것을 바탕으로, 여력이 있는 한 복지정책도 수행해야 한다.
모든 정책이 궁극적으로는 민생, 즉 국민의 삶의 질을 위한 것이라는 대의명분 때문만은 아니다. 복지를 소홀히 하면 국민통합이 어려워져서 자칫 앞의 두 기능조차 수행하기 어려워질 수 있는 우려 때문이다. 그런데 복지기능은 지방수준에서 민주주의적인 방식으로 이뤄지도록 위임한다. 지방정부가 지역별 주민의 세세한 형편을 훨씬 더 잘 알기 때문이다. 전체 국가체제에 위협은 안 되는 범위 내에서 민주주의적인 주민 참여를 최대한 허용함으로써 정치 열기를 ‘연소’시킨다는 이점도 있다.
국가정책 결정에 관한 두 가지 대치되는 이념형이 있다. 첫째, 나라 전체 차원에서 일반이익을 도모하기 위해 장기적 시각에서 정책의 틀을 하향식으로 짜는 총체적 합리적 의사결정이다. 둘째, 사회구성원의 다원적 참여를 통해 그들의 개인적 선호가 상향식으로 결집되도록 하는 점증주의 의사결정이다. 이 두 이념형의 절충에 의해 각각의 장점을 극대화하는 것이 관건이다. 중앙·지방 간 기능배분에 관한 위의 두 이론을 융합하고 절충할 수 있는 방법이기도 하다. 중앙정부가 나라 전체의 살림 차원에서 복지정책의 몫을 정한다. 그 몫의 범위 내에서 정책집행은 지방정부들이 문자 그대로 최대한 ‘자치적’이고 민주적으로 수행할 수 있도록 위임한다. 자치가 부여되는 이상 정책 결과에 대한 궁극적인 책임도 지자체가 지도록 정교하게 제도화한다.
민주주의는 처음부터 완전한 상태로 이뤄지지 않는다. 시행착오를 거치면서 조정하고 조금씩 더 나은 방향으로 발전하는 진화의 과정이다. 특별위원회를 구성해 그동안 불거진 복지정책의 혼선을 조정해 보려는 기초자치단체장들의 시도가 가상한 이유다. 부디 이번 일을 계기로 한국 지방자치가 한 단계 성숙하는 학습의 과정이 될 수 있기를 기대한다.