이른바 정국의 ‘블랙홀’이 된 ‘조국 사태’로 인해 웬만한 사안은 여론의 대상이 되기 어려운 실정이다. 그러나 이 와중에도 챙길 것은 챙겨야 한다. 더불어민주당과 기획재정부가 추진 중인 대통령과 공공기관장이 임기를 같이하도록 하는 ‘공공기관의 운영에 관한 법률’ 개정안도 여기에 포함된다. ‘공공기관 자동 물갈이법’으로 불리기도 하는 이 개정안에는 ‘임원추천위원회’의 논의조차 거치지 않고 장관 제청만으로 대통령이 임명할 수 있도록 하는 내용도 포함돼 있다. 한마디로 ‘엽관제’를 제도화하겠다는 것이다.
국내외 행정사에서 시행된 공직인사 제도는 크게 세 유형으로 나눠볼 수 있다. 가장 오래된 방식은 임명권자가 가까운 사람을 임명하는 것이다. 개인적 인연이나 이해관계에 따라 임명하는 정실주의가 그 가운데 하나다. 이것을 이념 및 이론적으로 한 단계 발전시킨 것이 ‘엽관제’다. 이념을 같이하는 정치적 동지를 공직에 임명하는 것이 유권자에게 약속한 정책을 추진하는 데 더 효과적이라는 앤드루 잭슨 미국 대통령의 논리가 뒷받침됐다. 그러나 이 잭슨식 대중민주주의는 얼마 안 있어 수많은 문제점을 드러냈다. 채 반세기도 지나기 전에 논공행상에 불만을 가진 당원 하나가 자기가 선거 과정에서 운동해준 제임스 가필드 대통령을 취임한 지 불과 네 달 만에 쏴 죽이는 일이 발생했다. 그러지 않아도 공직을 차지한 정치인 출신 공직자의 무능력에 대한 문제의식이 사회적으로 점차 들끓던 때였다. 이 사건을 촉발 기제로 엽관제에 대한 전면적인 개혁 운동이 일어났다.
엽관제의 대안으로 제도화되기 시작한 것이 실적주의다. 실적주의의 핵심은 전문직업성이다. 해당 공직에 가장 적합한 전문성을 지녀야 하는 것은 물론이고, 공직자로서의 윤리성 또한 갖춰야 함을 의미한다. 유럽 대륙보다는 늦었으나 미국에서도 19세기 말부터 실적주의가 공직 인사의 지배적인 규범으로 자리 잡았고, 20세기 내내 제도화가 이루어졌다. 대한민국의 시작과 더불어 우리도 본격적으로 실적주의를 추구해 왔다. 시대에 따라 정실주의와 엽관주의가 상대적으로 많게 혹은 적게 현실에서 작동되기는 했으나 적어도 내놓고 하지는 못했다.
정용덕 서울대 명예교수 행정학