이달 1일부터 자치경찰제가 전면 시행됐다. 자치분권 취지에 따라 기존 국가경찰에서 맡고 있던 생활안전, 교통, 여성청소년, 경비 등의 업무를 지방자치단체장이 관리토록 하는 게 골자다. 1991년 지방자치가 실시되면서 검토가 시작됐고, 지난해 12월 자치경찰제 도입을 위한 경찰법 전부 개정안 통과로 30년간 논의에 마침표를 찍었다.
하지만 이제 첫걸음을 뗀 자치경찰을 놓고 벌써부터 의견이 분분하다. 지역 여건과 시민 눈높이에 맞는 맞춤형 치안행정을 펼친다는 점에서 기대감이 높지만 반면 국가경찰과 사무의 경계에서 현장 인력들이 혼란을 겪을 수 있다는 우려가 나온다. 또 재정 능력에 있어 차이를 보이는 지자체 간 치안 수준이나 투자 불균형 등으로 주민들 불만이 야기될 수 있다는 지적도 있다.
제주도는 전국 유일의 이원화 자치경찰제를 운영한다. 소속이 각각 국가경찰과 제주도로 나눠 동시에 존재하게 된 것이다. 제정된 제주특별법상 핵심 과제로 탄생한 제주도자치경찰단은 지난 15년 동안 순찰과 교통단속을 비롯해 환경사범에 대한 수사 등을 맡아왔다. 따라서 이곳 자경위는 제주경찰청장과 제주자치경찰단장을 모두 지휘·감독한다. 그야말로 ‘한 지붕 두 가족’이 된 셈이다.
저마다 자경위들은 지역에 특화된 ‘1호 시책’을 경쟁적으로 내놓으며 주민들 곁으로 한발짝 다가서고 있다. 해마다 여름철이면 전국에서 관광객이 몰리며 ‘바다의 도시’로 불리는 부산시의 경우 ‘해수욕장 개장 대비 종합 치안대책’을 내세웠다.
인천시는 ‘어린이가 안전한 인천’을 달성하고자 한다. 스쿨존 내 교통안전 활동을 강화해 어른들의 차량 운행보다 어린이의 안전이 가장 우선되도록 여건을 갖춘다. 대구시의 1호 업무 지시는 ‘시민중심 네트워크 협의체 발족’이다. 위원회 중심으로 각 참여단체가 연계해 치안문제를 스스로 발굴하고 주도적 해결에 나선다.
대전시는 ‘정신질환자 응급입원 체계 고도화’를 추진한다. 지자체, 경찰청, 충남대병원 등 관계기관이 함께 단기·중기·장기 개선대책을 수립하며 2025년 응급의료센터 설치에 나설 계획이다. 울산시는 ‘더 빠르고 충실한 교통안전 환경’을, 강원도는 ‘지구대·파출소 근무환경 개선’을, 충남도는 ‘주취자 응급의료센터 개설’을 내세웠다. 전북도는 ‘사회적 약자(아동·청소년) 안전대책’, 전남도는 ‘어르신 범죄피해 예방’, 경남도는 ‘집에서 학교까지 안전한 어린이 통학로 조성’, 제주도는 ‘휴가철 종합치안 활동’ 등을 실현하겠다고 공식적으로 알렸다.
◆시행착오 불가피 혼선 최소화해야
자경위의 권한이 지나치게 세다는 말이 나온다. 자치경찰 사무의 범위 내에서 시·도경찰청장을 지휘·감독할 수 있고 감찰요구권까지 부여된다. 자경위가 현실적으로 지자체장의 입김에서 자유로울 수 있겠느냐는 우려가 적지 않다. 지자체가 예산·인사와 관련해 주도적으로 관여하기 때문이다. 성 비위나 가정·학교폭력 사건에 단체장이나 측근 등이 연루되면 과연 공정한 수사가 가능하겠느냐는 지적이다.
무엇보다 시급한 것은 국가경찰과의 확실한 업무 구분이다. 일선 시·도경찰이 맡은 업무 가운데는 국가 및 자치 사무로 명확히 구분하기 어렵다. 일례로 아동 실종이나 여성 범죄가 일어났을 때 단순 사건으로 판단하면 자치경찰이 맡지만, 형법의 적용을 받는 형사사건이라면 수사 사무에 해당돼 시·도경찰은 다른 지휘를 받게 된다. 만일 이 같은 상황에서 자칫 책임 떠넘기기가 생긴다면 그 피해는 전적으로 주민들 몫이다.
일선 시·도경찰청에서는 기존 지자체 공무원이 수행했던 노숙인 보호나 코로나19 방역점검 등 행정업무도 자치경찰로 떠넘겨 수 있다는 예상이 나온다. 이해영 대구경찰청 직장협의회장은 “무작정 일원화하면 경찰 사무는 무한히 확장된다. 민원성 업무까지 부여된다면 피해는 국민이 받게 된다”고 말했다.
전체적으로 자경위 여성 위원이 19.8%(126명 중 25명)에 그치는 건 젠더 이슈와도 연관된다. 강원·부산·대전·경남위원회는 전원이 남성이다. 경찰청 인권위원회는 지난달 25일 김창룡 경찰청장에게 ‘시도자치경찰위원은 특정 성(性)이 10분의 6을 초과하지 않도록 노력해야 한다’는 경찰법 제19조2항을 ‘초과해서는 안 된다’는 의무사항으로 개정하도록 권고했다.
구성원의 경찰 출신 비중이 축소돼야 한다는 지적도 있다. 현재 임명된 위원 10명 중 2명은 경찰 출신이며 사무국장 등 내부의 요직을 차지하는 사례도 확인됐다. 경찰 출신의 전문성을 인정하더라도 위원 다수를 차지할 땐 자경위가 자치경찰을 견제 또는 지휘·감독하기 어려울 수 있다.
탁현우 한국행정연구원 부연구위원은 최근 이슈페이퍼 ‘자치경찰제 도입의 의의와 과제’에서 국가·시도경찰위 각각의 민주성과 정치적 중립성 및 지방행정-자치경찰의 연계서비스 구축을 제언했다. 탁 부연구위원은 “자치경찰제는 지방자치를 기반으로 해야 한다는 점에서 이를 뒷받침하는 재정 틀은 지방세를 근간으로 해야 한다”며 “지방소비세나 소득세 활용, 자치경찰교부세 도입 등이 검토될 수 있다”고 조언했다.
◆ “출범 의미 크지만… 경찰청 그늘 여전”
“자치경찰의 예산·재정을 누가 부담할지도 아직 확정이 안 됐습니다.”
한국지방자치경찰정책연구원의 양영철(사진) 원장은 “급하게 시작한 문재인정부의 자치경찰제는 한계가 뚜렷하다”는 생각을 갖고 있다. 양 원장은 노무현정부 시절 청와대 자치경찰제 태스크포스(TF) 팀장을 맡았고 이후 경찰개혁위원회에서 활동하며 현 자치경찰제의 초석을 다진 전문가다.
경찰청장을 중심으로 하나의 집단이었던 경찰은 지난 1일 자치경찰 출범으로 국가경찰, 자치경찰, 수사경찰로 나뉘게 된다. 자치경찰을 통해 각 지방자치단체와 동네에 맞는 생활안전, 치안활동을 하겠다는 취지다. 양 원장은 2일 세계일보와 인터뷰에서 “자치경찰의 예산, 인사, 업무 등 남은 과제가 많다”고 지적했다.
그는 “지금의 체제에서는 자치경찰이 독립적인 사업을 하기 힘든 구조”라고 주장했다. 국가 예산이 경찰청을 통해 자치경찰에 내려오기 때문에 애초에 용도가 한정돼 있기 때문이다. 그는 “자치경찰은 지역에 맞는 사업을 해야 하는데 국회에서 보조금 용도가 다 결정돼 오기 때문에 자율권이 없다”고 단언했다. 이어 “그렇다고 자치경찰 사업을 지자체 예산으로 편성하자니 거기서도 부담이 될 수밖에 없다. 결국 웃는 사람이 없는 구조”라고 설명했다.
총경 이상 자치경찰의 인사권이 국가경찰에 있어 자치경찰제가 독립적으로 시행될 수 없다는 점도 한계로 꼽는다. 양 원장은 “자치경찰의 신규채용, 면직처분, 승진 등을 경찰청이 하게 돼 있다”며 “조직을 운영하는 입장에서 보면 인사권이 굉장히 중요한데 시·도지사 입장에서 자치경찰위원회를 통해 제대로 자치경찰을 운영할 수 있을지 의문”이라고 말했다.
이 같은 부분의 논의가 제대로 이뤄지지 않은 건 코로나19 상황이 영향을 미쳤다는 분석이다. 양 원장은 “원래는 4만3000명의 자치경찰을 이관시킬 계획이었는데 코로나19 상황에서 이런 변화가 혼란을 가져올 수 있다는 지적이 있었다”며 “결국 국가경찰 중심으로 가되 자치경찰과 연관성을 두자는 식의 결론이 나왔다”고 말했다.
양 원장은 자치경찰제 시범 실시과정에서 성공적인 평가를 받은 ‘이원형 모델’로의 전환을 고민해야 한다는 입장이다. 문재인정부 출범 이후 자치경찰제는 지방분권 차원에서 각 시·도가 자치경찰을 운영하는 ‘이원형 모델’로 논의됐으나 이번에 출범한 자치경찰제는 경찰청장이 자치경찰의 인사권과 감독권 등에 영향을 줄 수 있는 ‘일원형 모델’이다. 2006년부터 자치경찰제를 시행 중인 제주도는 이원형 모델로 운영되고 있다.
양 원장은 “자치경찰제는 검찰개혁의 일환으로 이뤄졌지만 국가경찰 입장에서는 결과적으로 수사권에 더한 알파(α)의 권한을 갖게 됐다”며 “자치경찰이 잘 안 되면 국가경찰에 대한 조직개편 얘기가 나올 수밖에 없다”고 내다봤다. 이어 “조직의 논리가 아닌 주민안전, 생명, 질서라는 자치경찰의 의의를 가운데 두고 개선방안을 고민해야 한다”고 조언했다.