국민의힘 정권 잡아도 국회에 발목 잡혀… 개헌론 ‘딜레마’ [심층기획]

정권교체와 여소야대 국회

대통령 당선자 공약이행 국회 협조 필수
현재 보수 야당 의석으론 법안 관철 불능

김종인 “최재형 내각제 개헌 제기 가능성”
안상수 “대통령제 권력 분산형으로 바꿔야”
야권 주류 “개헌 논의는 표 깎아 먹는 행위”

노무현 전 대통령 여소야대 극복 몸부림
2005년 개헌안 제시, 박근혜 거절로 무산

여소야대 국회에선 민생법안마저 볼모
국민연금법 개정안 통과 무려 3년 걸려
국민의정부 김종필 총리 반년간 서리로

현 문재인정부는 집권여당인 더불어민주당 등 범민주계가 180석을 차지한 여대야소 국회의 강력한 지원을 받고 있다. 민주당이 마음만 먹으면 상임위원회부터 본회의까지 모든 법안에 대한 속전속결 처리가 가능하다. 협상이 필요 없는 거여 국회다. 17개 상임위원장마저 민주당이 독식하고 있다.

이런 상황에서 만약 정권교체가 이뤄질 경우 새 정권은 그 어느 때보다 혹독한 여소야대 국회를 맞게 된다. ‘거대야당’이 반대하면 대통령 국정과제와 인사권이 번번이 발목 잡히는 환경에서 일을 해야 한다. 현재 제1야당인 국민의힘은 “정권교체가 된다는 보장도 없는데 앞서 나간 고민”이라거나 “지금 국회 상황 때문에 권력구조를 바꾸는 개헌 논의에 뛰어드는 건 표 깎아먹는 자해행위”라는 기류가 강하다.

다만 야권 일각에선 정권교체를 도모하는 것과 동시에 이후 상황을 대비해야 한다는 목소리가 나온다. “최재형 전 감사원장이 당선되면 임기 2년 후 내각제 개헌을 검토할 가능성이 있다”고 했던 국민의힘 김종인 전 비상대책위원장이 대표적이다. 윤석열 전 검찰총장은 아직 “압도적 승리를 해야만 집권 이후에 안정적 국정운영을 도모할 수 있다”고만 언급했다.

◆국민의힘 “개헌 논의는 표 깎아먹는 자해행위”…일각선 대선 국면서 참여해야 주장도

범민주계가 국회 180석을 차지한 21대 국회에서는 보수 야당계로 정권이 교체될 경우 정치권의 극심한 갈등과 사회혼란이 불가피할 전망이다. 대통령 당선자의 공약 이행 등 국정운영에는 국회 협조가 필수적인데 보수야당인 국민의힘(102석)과 국민의당(3석) 의석으로는 각 상임위원회에서 법안 하나 통과시키는 것조차 불가능하다. 국민의힘 내 일부는 야권에서도 유력주자 가운데 개헌 또는 통합·협치를 강화할 방안을 공약으로 내세울 후보가 나올 것이라는 관측도 나오고 있다.

김종인 전 국민의힘 비대위원장. 연합뉴스

김 전 위원장은 최근 한 언론에 “최재형 감사원장이 대통령 5년 임기 중 2년만 하고 2024년 총선에서 내각제를 도입하는 개헌을 검토할 가능성이 있다”고 말했다. 당장은 어렵지만 대선 구도가 본격화하면 야당 내 일각에서 내각제 개헌을 제기할 가능성을 시사한 발언으로 해석된다.

지난 1일 대선 출마 선언을 한 국민의힘 소속 안상수 전 인천시장은 “한국의 대통령제는 수명을 다했다. 제왕적 대통령제를 권력분산형으로 개헌해야 한다”며 “2024년 총선에서 개헌 국민투표를 시행하겠다”고 밝혔다.

그러나 야권 주류에서는 “섣부른 고민”이라는 기류가 강하다. 국민의힘 이준석 대표는 지난달 24일 세계일보와 인터뷰에서 “우리 당의 개헌 요구는 크지 않다”고 밝힌 바 있다. 국민의힘의 한 최고위원은 통화에서 “(정권교체가 된다면) 민주당이 다수를 차지한 국회 현실을 인정하면서 총리 인준도 야당이 동의하는 사람으로 하고, 제도개혁은 야당과 협의를 하다가 안 되면 여론에 호소하고, 그래도 안 되면 (2024년) 총선 때까지 미룰 수밖에 없다”며 “이 정권을 바꿔 달라고 하는 국민에게 개헌으로 권한을 넘겨주겠다고 하면 우리를 지지하겠나. 또 정권교체가 된다는 보장도 없는데 배부른 소리 하는 순간 표 다 떨어진다”고 말했다. 국민의힘의 한 의원은 “법안이 아니라 대통령령 등 시행령으로 할 수 있는 것들을 최대한 추진하고, 민주당도 다음 총선을 치러야 하는데 무조건 반대만 할 수는 없을 테니 설득을 잘해야 한다”고 말했다.

정치계의 한 원로는 통화에서 “여야 모두 협치나 공존보다는 당장의 권력쟁취를 위해 지지층 결집에만 매몰될 게 뻔하고 내년 대선 이후에 사회혼란은 극심해질 것”이라며 “새 정치를 지향하며 국가구조의 틀을 바꾸려는 주자가 나와야 한다”고 말했다.

◆여소야대 국회…법안 처리 지연, 내각 불안정

여소야대 국회에서 민주적 방식으로 이를 극복하기 위해 몸부림쳤던 정치지도자는 노무현 전 대통령이었다. 그 이전에도 여소야대 국회는 발생했지만, 당시에는 사정기관을 동원해 야당 의원을 협박하거나 각종 회유책을 제시하며 여당에 데려오는 비민주적 방식으로 판을 바꾼 사례가 많았다. 노 전 대통령은 집권 3년차였던 2005년 개헌과 대연정을 제시했지만, 당시 한나라당 대표였던 박근혜 전 대통령이 이를 거절하며 무산됐다.

여소야대 국회에선 대결 정치가 극심해지며 국정과제뿐만 아니라 민생법안마저 볼모 잡히는 경우가 많다. 참여정부 시절 국민연금법 개정안은 법안이 제출된 날(2004년 6월)로부터 본회의 통과(2007년 7월)까지 무려 36개월이 걸렸고, 당시 정당 간 큰 이견이 없었던 사법개혁안도 20개월이 소요됐다.

대통령의 인사권이 침해받고 내각 운영의 안정성도 떨어지게 된다. 1998년 2월 IMF 경제위기 상황에서 출범한 국민의정부는 6개월간 국무총리를 임명하지 못한 채 서리 체제로 내각을 꾸렸다. 외환위기 극복을 위해 야당도 국정에 협력해야 한다는 여론이 강했지만 당시 제1야당인 한나라당이 김종필 총리 지명자에 대한 인준을 거부했다. 결국 총리 인준안은 6개월 뒤인 1998년 8월에서야 통과됐다.

김종필 전 총리. 연합뉴스

참여정부 시절인 2003년 9월 김두관 행정자치부 장관은 야당의 해임건의안 처리로 자리에서 물러났다. 한국대학총학생회연합(한총련)의 미군 부대 기습시위를 사전에 예방하지 못했다는 이유에서였다. 겉으로는 시위에 대한 책임을 물었지만 노 전 대통령이 발탁한 김 전 장관에 대한 야당의 비토라는 평가가 대세였다. 당시 국회는 한나라당 149명, 민주당 101명 등 여소야대 지형이었다.

2016년 박근혜정부 시절에는 여당인 새누리당이 민주당에 1당 지위를 빼앗긴 가운데 야당인 민주당과 국민의당, 정의당이 공조해 김재수 전 농림축산식품부 장관 해임건의안을 통과시켰다. 당시 새누리당 이정현 전 대표는 “대통령을 무너뜨리고, 레임덕(임기 말 권력누수)을 초래하게 하고, 국정을 혼란에 빠지게 하면서 정권을 교체하려는 것”이라고 반발했다.