3일 더불어민주당과 문재인정부의 ‘검수완박’(검찰 수사권 완전 박탈) 입법 및 공포가 속전속결로 완료되면서 윤석열 대통령 당선인 측이 다음 달 1일 제8회 전국동시지방선거와 함께 실시하자고 한 국민투표에 관심이 집중된다.
이와 관련해 지난달 28일 장제원 대통령 당선인 비서실장은 중앙선거관리위원회가 “현행 국민투표법상 국민투표가 불가능하다”고 밝힌 데 대해 “월권”이라며 비판했다. 장 비서실장은 “선관위는 합의제 기관”이라면서 “사무처 직원이 국민투표가 불가능하다고 얘기하는 건 월권 아니냐”고 말했다.(본지 4월29일자 3면 ‘尹 당선인 검수완박 국민투표 추진 공방’ 참조) 이를 둘러싼 사실관계를 따져 봤다.
◆선관위, 월권했나→대체로 사실 아님
국민투표법 개정 없이는 대통령이 국민투표에 부의할 수 없다는 게 선관위 설명이다. 헌법재판소가 2014년 “재외국민의 국민투표권을 침해한다”며 투표인 명부 작성을 규정한 국민투표법 14조 1항에 대해 헌법불합치 결정을 내렸고, 법 개정 시한인 2015년 12월31일까지 법이 개정되지 않아 이 조항은 2016년 효력을 상실했다는 것이다.
헌법학자들은 이를 근거로 “선관위가 월권한 게 아니다”고 지적한다. 장영수 고려대 법학전문대학원 교수는 “선관위는 헌법과 법률에 따라 선거 관리 사무를 해야 하고 국민투표 역시 마찬가지”라며 “(국민투표를 하려면) 투표인 명부를 작성해야 하는데 입법 공백으로 법적 근거가 없다”고 설명했다. 장 교수는 선관위가 월권했다는 주장을 두고 “무엇이 바람직한지에 대한 생각과 무엇이 법적 절차에 따라 합법적인지의 문제를 혼동하고 있는 것 같다”고 꼬집었다.
한국입법학회 회장을 지낸 한상희 건국대 법학전문대학원 교수도 “선관위로서는 그렇게 답할 수밖에 없다”며 “그걸 월권이라 얘기하면 안 된다”고 말했다.
한 교수는 국가와 국민들에게 중요한 사항은 반드시 국회가 법률로 정하는 게 원칙이라는 ‘중요 사항 유보설’이란 이론을 들면서 “누가 국민투표에 참여할 수 있는가는 법률로 정해야 하는 사항”이고 “이를 확정하는 국민투표법 14조 1항이 무효가 돼 버려 선관위가 이 법을 집행할 수 없는 상황”이라고 부연했다. 한 교수는 “법치주의 원칙상 반드시 법률에 근거해 집행이 이뤄져야 한다”고 했다.
차진아 고려대 법학전문대학원 교수도 “(선관위 설명은) 법을 개정해야 한다는 취지”라며 “월권이라 볼 수 없다”고 입을 모았다. 차 교수는 “국민투표법 14조 1항 자체가 없는 상황이고 선관위가 이를 설명한 데 불과하다”면서 “현 상황을 상세히 밝히는 건 선관위의 의무”라고 잘라 말했다. 선거관리위원회법 3조는 국민투표에 관한 사무를 선관위 직무로 못 박고 있고, 헌법 115조엔 ‘각급 선관위는 선거인명부 작성 등 선거 사무와 국민투표 사무에 관해 관계 행정기관에 필요한 지시를 할 수 있다’고 돼 있다.
이에 대한 반론도 제기된다. 변호사인 이호선 국민대 법과대학 교수는 선관위가 합의제 기관이고 헌법 해석 기관은 아닌 점을 들며 “유권해석을 하려면 위원들이 모여서 얘기해야 할 것”이라면서 “월권”이란 의견을 제시했다. 이 교수는 “만약 국민투표를 해서 헌법불합치 조항으로 무효라고 하면 재외 선거인 중에 무효 소송을 해야 될 것”이라며 “국민투표 효력을 다툴 수 있고 이는 대법원이 사후적으로 판단하는 건데 선관위가 사전에 나서서 얘기하는 건 월권이다”고 덧붙였다.
국민투표법에 따라 국민투표 효력에 이의가 있는 투표인은 투표인 10만명 이상의 찬성을 얻어 중앙선거관리위원회 위원장을 피고로 해 투표일로부터 20일 이내에 대법원에 제소할 수 있다. 대법원은 국민투표의 전부 또는 일부의 무효를 판결할 수 있다.
익명을 요구한 검찰 관계자도 ‘대통령은 필요하다고 인정할 때에는 외교·국방·통일 기타 국가 안위에 관한 중요 정책을 국민투표에 붙일 수 있다’는 헌법 72조를 근거로 “월권”이라고 주장했다.