21대 국회가 곧 문을 닫는다. 21대 국회를 두고 칭찬보다는 ‘도대체 뭐 했냐’는 비판이 압도적이다. 21대 국회는 시종일관 여야의 강대강 대치가 지속했다. 의석이 부족한 국민의힘은 임기 초반 국회 파행으로 정국 돌파구를 찾으려 했다. 더불어민주당은 거대 정당임에도 장외투쟁을 불사하는 강수를 뒀다. 강대강 대치가 지속하다 보니 결국 이전 국회에 비해 입법성적표가 초라하다. 21대 국회는 과거 국회의 오점들이 종합적으로 재연되며 최악의 국회로 기록될 위기에 처했다.
◆합의 없는 독주와 거부권 대결
21대 국회가 이런 모습을 보인 원인으로는 의석수의 불균형에서 찾을 수 있다. 180석은 민주당에 힘이자 부담으로 작용했다. 민주당은 수권정당으로서 입법 성과를 내야 했다. 대통령 탄핵 후에 출범한 문재인정부는 개혁의 과제도 떠안았다. 전반기 당시 야당이었던 국민의힘은 입법부에서의 열세와 행정권력을 빼앗긴 상태에서 입법 독주에 맞설 방안이 마땅치 않았다. 정권이 교체된 후반기에는 행정권으로 입법부를 통제하려는 상황이 계속됐다. 한쪽에 쏠려 무너진 균형은 합의와 대화를 사라지게 만들었다.
단적인 예가 검찰 수사권 축소법이다. ‘검수완박’(검찰 수사권 완전 박탈)은 민주당의 염원인 검찰개혁의 일환이었다. 민주당은 윤석열정부 출범 전 해당 법안을 통과시키기 위해 속도전을 펼쳤다. 안건조정위원회에서 우위를 차지하기 위해 ‘위장 탈당’을 감행했고, 수적 우세를 토대로 법안을 통과시켰다. 하지만 윤석열정부는 시행령 개정을 통해 수사권을 일부 복구했다. 잘못된 법안을 당시 여당이 협의 없이 단독으로 통과시켰다는 명분도 있었다. 합의의 부재와 법안을 통과시키기 위한 우회 방안은 시행령이라는 또 다른 우회 방법으로 무력화됐다. 나머지 쟁점 법안들은 대통령 거부권에 막혔다.
양당의 극성 지지층도 여야 대립에 한몫했다. 이들은 ‘문자폭탄’으로 당에 단일한 투쟁 대오를 요구했다. 유튜브는 의원들의 일거수일투족을 중계했고, 각 사안에 신중하게 대처하기보다는 이슈별로 강한 목소리를 내야 주목받을 수 있었다.
21대 국회의 문제는 숫자로 고스란히 드러났다. 21대 국회 개원은 임기시작 48일 만에야 가까스로 열렸다. 상임위 협상에 실패하며 역대 ‘최장 지각’ 개원했다. 법안 처리율도 약 36.5%에 머물면서 20대 국회를 밑돌았다. 국무위원 탄핵소추안, 국무총리 해임건의안, 야당 대표 체포등의안 등이 헌정 사상 처음으로 가결되는 기록도 세웠다.
합의가 부족한 입법 독주와 대통령의 거부권 정치가 일상화하면서 피해는 국민에게 전가됐고, 법안의 안정성과 예측 가능성은 떨어졌다.
◆원칙은 국민, 그리고 합의
21대 국회에서도 여야가 충분한 합의를 통해 좋은 결과를 도출할 수도 있었다. 후반기에 통과한 이태원 특별법이 그 예다. 이태원 특별법은 지난 1월 윤 대통령이 거부권을 행사했었다. 하지만 여야가 서로 양보하며 수정안이 통과됐다.
민주당 특조위의 직권조사 권한과 영장청구 의뢰 관련한 조항 삭제를 받아들였다. 민주당은 그간 합의 처리되지 않았던 특별법이 실질적 조사에 어려움을 겪었고, ‘합의 처리’를 원하는 유족들의 바람을 고려했다. 국민의힘은 총선 민심을 살폈다. 법안 자체를 반대했던 국민의힘은 독소조항으로 꼽았던 일부 조항을 삭제하는 선에서 타협점을 찾았다. 양당 모두 법안의 본래 취지와 당사자의 의견 그리고 민심을 반영한 결과였다. 참사 551일 만이었다.
덕성여대 조진만 교수(정치외교학)는 “관점마다 다르지만 누더기 같은 법도 필요하다. 해외 갈등 법안들도 그런 법들이 많다”며 “갈등 법안은 서로가 일면 양보를 해야 타협이 가능하다”고 지적했다.
◆22대 국회도 먹구름 잔뜩
22대 국회는 21대 국회보다 대치정국이 더 심해질 전망이다. 정권심판론을 주창한 야권이 총선에서 대승을 거뒀고, 모처럼 이뤄진 영수회담에서도 이렇다 할 협치의 실마리가 보이지 않았다. 정부 주요 정책에 대한 야당의 반대에 따른 갈등요소도 존재한다. 정부의 금융투자소득세(금투세) 폐지안에 민주당은 “예정대로 2025년부터 차질 없이 시행되게 할 것”(진성준 정책위의장)이라고 맞서는 등 개원 전부터 엇박자가 예견됐다.
전문가들은 22대 국회가 21대 국회보다 더 ‘매운맛’이 될 것이라고 입을 모았다. 조 교수는 “실질적으로 3당 체제인데 조국혁신당은 민주당보다 더 매운맛”이라며 “이외에도 당선자들이 벌써 천막농성을 하고 있고 정파적인 사안도 많다”고 진단했다.
물론 변수도 있다. 정치연구소 민의 김관옥 소장은 “서로가 생존을 위해서 어떤 형태로든 협치를 하지 않으면 안 된다는 것을 양당이 뼈저리게 느껴야 하는 것”이라며 “국민을 위한 협치를 통한 입법이라는 것이 가장 유효한 대선 선거 과정이라고 생각한다”고 차기 정권 창출을 협치의 단서로 제시했다. 박상병 정치평론가는 “대통령 거부권 행사를 차단하고 민주당의 독주도 막아내고 양보할 건 양보해 주고 또 국민의힘이 원하는 법을 받아낼 수 있는 것은 당 대표의 역량”이라며 국민의힘 전당대회를 변곡점으로 꼽았다.