만장일치 규칙 아래에서는 집단의 모든 개별 구성원이 결정에 인과적으로 영향을 미칠 수 있다. 그리고 1652년에서 1791년 사이에 만장일치제를 도입했던 폴란드인들은 1795년 국가가 붕괴할 때까지 이 규칙을 열성적으로 옹호하기도 했다. 하지만 이 제도를 실제로 운용한 사례는 폴란드가 유일하다. … 집단이 스스로 통치한다는 것은 모든 개별 유권자가 최종 결과에 인과적으로 영향을 미칠 수 있다는 의미가 아니다. 모든 개인의 의사가 집계되어 집단의 결정이 내려질 때, 그 집단은 스스로 통치한다. (애덤 셰보르스키, ‘민주주의, 할 수 없는 것과 할 수 있는 것’)
한때 유럽에서 가장 큰 영토를 자랑했던 폴란드·리투아니아 연방(1569~1795년)의 의회는 독특한 의사결정 제도가 있었다. 의원 중 누구라도 ‘나는 인정하지 않는다!’고 외치면 입법 절차를 중단시킬 수 있었던 것. 다수의 횡포를 막겠다는 의도로 만장일치제를 도입했지만, 시간이 흐르면서 거부권이 남발되고 외세에 매수된 의원이 의회를 파행으로 몰고가면서 폴란드·리투아니아 연방은 짧은 전성기를 뒤로하고, 결국 러시아?프로이센?오스트리아 제국에 먹혀 지도에서 사라지고 만다.
이런 문제 때문에 오늘날 만장일치제로 국가를 운영하는 나라는 없다. 적어도 표면적으론 그렇다. 그런데 초국가 단위에선 만장일치제가 불문율인 경우가 왕왕 있다. 유엔 기후변화협약(COP)과 오는 5일 개막하는 국제 플라스틱 협약 제5차 정부간 추가 협상회의(INC 5.2)가 대표적이다.
만장일치를 금과옥조로 여길 필요가 없다는 해석도 있다. 영국 기후전문 매체 카본브리프에 따르면, 실제로 2010년 멕시코에서 열린 COP16에서 의장은 “합의는 만장일치를 의미하지 않는다”며 볼리비아의 반대를 기각하고 칸쿤 합의를 채택했다. COP18에서도 러시아가 합의에 반대하며 발언권을 요청했지만 의장은 “논의를 연장하는 것은 판도라의 상자를 여는 것과 같다”며 의사봉을 두드렸다.
폴란드 출신 미국 정치학자 셰보르스키의 ‘민주주의, 할 수…’는 이렇게 끝난다. ‘우리가 민주주의의 한계를 알아야 하는 이유는, 그러지 않으면 많은 경우, 그 누구에 의해서도 또 그 어떤 곳에서도 실현될 수 없는 공약을 내세우며 정치적 권력을 잡으려 하는 데마고그(선동가)의 선동적인 호소에 쉽게 넘어갈 수 있기 때문이다. … 어떤 개혁은 시급하며, 많은 개혁이 실현 가능하다.’
국제합의를 가로막는 게 과연 만장일치제인지, 부족한 의지인지 생각해 볼 일이다.
윤지로 사단법인 넥스트 수석