설문조사 결과 우리나라 정책연구 보고서는 발주∼생산∼활용되는 모든 단계에서 사실상 정부 손에 길들여지는 것으로 나타났다. 특정 연구기관 및 대학 교수에게 정책연구 과제를 몰아주는 ‘코드 발주’는 물론, 보고서 내용마저 정부 입맛에 맞춰 변질되는 사례도 발견됐다. 이처럼 정부 정책의 개발 및 활용 과정이 ‘지식 하청’에 비견될 정도로 문제가 심각하고 정책보고서 상당수가 왜곡되는 것으로 나타남에 따라 ‘정부 하청→보고서 왜곡→정책 실패→국가경쟁력 훼손’으로 이어지는 악순환 구조의 개선이 시급하다는 지적이다.

◆공무원이 할 일을 연구원에게 떠넘겨=정부의 자의적 판단은 연구과제 선정부터 개입된다. 국책 연구소 연구원 100명과 연구 과제를 수행했던 대학 교수 78명에 대한 설문조사 결과, 연구원 94%(94명), 교수 92.3%(72명)가 과제 수요조사를 형식적 혹은 부분적으로 수행한다고 답한 점이 이를 뒷받침한다. 특정 연구가 왜 필요한지를 꼼꼼히 따져보는 사전 검증시스템이 사실상 마비된 셈이다. 한 연구자는 서술형 답변에서 “담당 공무원이 해야 할 소모적이고 일회적인 연구용역을 연구원이 맡는 경우가 많다”고 꼬집었다.

‘밀실’에서 불공정하게 이뤄지는 용역 발주과정도 문제로 지적됐다. ‘특정 기관에 연구용역이 집중 발주되고 있느냐’는 물음에 연구원의 46%(46명)가 ‘그렇다’(‘매우 그렇다’ 포함)고 공감했다. 특히 교수들은 특정 기관에 발주되는 ‘권학(權學)유착’ 현상을 우려했다. 교수 61.6%(48명)가 ‘특정 기관 집중 발주 현상이 있다’고 답했고, 유착 정도는 ‘담당 공무원과의 친밀도에 의해 형성된다’(34.6%, 27명)고 진단했다.
◆연구자들 양심 지키기 어려워=‘맞춤형 보고서가 (대부분 혹은 대체로) 작성되고 있다’는 응답 비율(연구원 64%, 교수 64.1%)이 높았던 점은 주목할 대목이다. 더욱 심각한 것은 이 과정에서 연구자가 양심에 어긋나는 방향으로 보고서를 작성한 경우(연구원 40%, 교수 33.4%)도 상당수 있다는 점이다.
서술형 답변에서 연구원들은 특히 이 문제를 집중 제기했다. 한 연구원은 “(보고서 결론이) 학술적 논리보다는 정치적으로 결정되는 사안이 많다”고 지적했다. 또 다른 연구원은 “명분쌓기용으로 이미 결론이 정해진 정책연구를 하는 경우가 적지 않고 공무원들은 국책 연구기관의 연구원을 자신들의 부하 정도로 인식하는 경향이 강하다”고 비판했다. 또 한 교수는 “예정된 연구업무 이외에 보고 및 중간평가 등의 과정이 연구결과에 영향을 미친다”고 말해 보고서가 중간평가 과정에서 변질되는 경우가 많음을 시사했다. 서울대 행정대학원 이승종 교수는 “정책 보고서가 왜곡되고 있다면 이는 정책이 겉돌 수밖에 없는 결과를 낳는다”고 강조했다.

◆보고서 활용도도 낮아=보고서 활용도 역시 낮은 것으로 조사돼 정책연구가 고비용 저효율 구조로 고착화되는 것으로 나타났다. 65개 공공기관의 정책 연구용역 내역에 따르면 이들 기관은 지난 5년간 4722억원의 정책연구비를 집행했다.
정책 활용도와 관련, 응답 교수 절반인 46.1%(36명)가 자신이 제출한 보고서가 ‘참고자료로 활용됐다’고 답했으며, ‘정책에 실질적으로 반영됐다’고 답한 경우는 38.5%(30명)에 그쳤다. 이 밖에 연구자들은 ‘중복 연구가 필요한 측면이 있지만 지나치다’(연구원 33%, 교수 41.0%), ‘보고서를 평가하는 기준이 없거나 있더라도 제대로 평가되지 않고 있다’(연구원 69%, 교수 73.0%)는 견해를 내놓았다.
정책용역 보고서의 가장 큰 문제점으로 교수는 ‘장기적 정책과제보다는 공무원 필요에 따른 단기적 연구가 많다’(82.1%·중복응답)는 점을, 연구원은 ‘과중한 업무부담에 따른 보고서의 완성도 저하’(70%·〃)를 각각 꼽았다.

설문조사 어떻게

책 용역보고서를 쓰는 연구자에 대한 설문조사는 세계일보 특별기획취재팀과 행정개혁시민연합이 한 달 동안 공동작업을 했다.
연구용역을 해본 연구원 및 대학 교수들을 상대로, 보고서 기획 및 발주 과정에서부터 중간 점검, 정책 활용 및 공개에 이르는 전 과정을 파악해보기 위해서다.
지난달 19일 취재팀과 행개련 측은 첫 기획회의를 가진 뒤 설문 문항을 작성했고, 교수 등 전문가의 감수를 거쳤다. 설문 문항은 연구원 대상 20개, 교수 대상 17개였다.
이어 9월28일부터 이달 16일까지 20일 가까이 이메일을 통해 한국개발연구원과 대외경제정책연구원, 한국행정연구원 등 국책연구소와 교수 등에게 배포했다. 취합 결과 연구원 100명, 교수 78명 등 178명이 답변을 보내왔다.

"왜 정부 방향과 안맞나"…툭하면 징계
“제 연구보고서가 군사 기밀인가요. 비밀이라는데 도대체 누굴 위한 겁니까.”
금융연구원 박종규 책임연구원은 2001년 조세연구원 재직 당시 ‘반(反)정부 보고서’ 하나를 내놓고 ‘죗값’을 호되게 치른 대표적 인물이다. 박 연구원은 그때를 떠올리면 아직 가슴이 떨린다.
당시 그가 내놓은 보고서는 정부 공적자금 원금 회수가 차질을 빚게 되면 재정수지가 악화한다는 ‘민감한’ 내용을 담고 있었다.
이 보고서는 곧바로 재정경제부로부터 ‘비공개’로 분류돼 문서창고에서 수개월간 낮잠을 잤다. 박 연구원은 비공개 처분에 “뭐가 문제냐, 누가 보고서 공개를 가로막고 있느냐”고 항의했지만, 담당 공무원은 묵묵부답이었다.
이 보고서는 그러나 같은 해 5월 신문 지상에 보도되면서 뒤늦게 주목을 받았다. 그러자 정부 대응은 재빠르고 강경했다. 재경부, 청와대 등 모든 창구를 동원, 조세연구원을 압박했다. 결국 당시 조세연구원장은 “보고서 자체에 문제가 있다”며 직접 진화에 나섰다. 박 연구원이 ‘권력에 순응되지 않기 위해’ 금융연구원으로 자리를 옮긴 직후에 있었던 일이다.
이 같은 ‘연구원 길들이기’는 현재 진행형이다. 연구원들 입장에서 정부 정책방향에 어긋나는 견해를 내놓는 게 쉽지 않다. 인사 불이익을 당하는가 하면 세미나, 토론회 참가 등 대외활동이 전면 제한되기 때문이다.
8·31 부동산 정책에 비판적이었던 조세연구원 노영훈 연구위원은 언론 인터뷰를 가진 뒤 직위해제 3월, 연구활동 1년 금지라는 중징계를 지난 1월 받았다. 사전 보고 없이 언론 인터뷰에 무단으로 응했다는 게 사유였다. 같은 연구소 김재진 연구위원도 인터뷰 내용이 문제돼 지난 3월 직위해제 3개월을 당했다. 김 연구위원은 연구원의 결정에 불복, 서울지방노동사무소에 제소, 부당징계 결정을 받아냈다.
지난해 8월1일 통일연구원 선임연구위원직을 내던진 홍관희 안보전략연구소장도 유사한 사례다. 홍 박사는 월간 ‘민족정론’ 5·6월호에 ‘6·15 선언의 반민족성과 무효화를 위한 과제’라는 제목의 글을 기고한 뒤, 정부로부터 감봉과 1년간 대외활동 금지라는 중징계를 당한 뒤 사직서를 제출했다.
국방부 산하인 국방연구원은 사실상 연구원 대외활동을 ‘검열’하고 있다. 국방연구원의 김태우 군비통제실장은 이 규정을 지키지 않아 지난 5월 1개월 정직 조치와 함께 보직에서 자동 해임됐다. 지난 4월20일 한 토론회에 참석, 전시 작전통제권 조기 이양과 관련된 정부 방침을 비판한 것이 화근이 됐다.
당시 징계 사유는 세미나에 무단으로 참석했다 하여 ‘직장이탈’로 적시됐다.
특별기획취재팀=채희창·김형구·우한울·나기천 기자
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