후임 취임 전 총리 사직은 헌법 위배
국회 동의기간 10일 내로 단축해야

지난 8일 이명박 대통령은 국무총리를 포함한 7개 부처 개각을 단행했다. 이에 따라 정운찬 국무총리는 11일 김태호 국무총리 내정자의 인사청문회를 보름이나 앞두고 사임했다. 후임 총리가 취임할 때까지 총리의 공백이 발생하면서 정부조직법상 국무총리 직무대행 제1 선순위자인 기획재정부 장관의 대행체제로 작동한다. 하지만, 개각 대상인 장관들은 인사청문회 이후 새 장관이 취임할 때까지 직무를 계속할 것으로 보인다. 차제에 총리, 국무위원(장관)의 교체에 따라 제각각인 헌법현실 속에서 무엇이 헌법 규범과 헌법 정신에 바람직한 것인가를 재음미해 보아야 한다.

◇성낙인 서울대교수·한국법학교수회장

첫째, 헌법 제정권자인 국민의 뜻이 무엇인지를 알기 위해서는 우선 헌법 규범을 정확히 알아야 한다. 헌법은 제4장 정부에 제1절 대통령과 제2절 행정부를 규정한다. 제2절 행정부의 제1관은 국무총리와 국무위원이다. 즉 정부 안에 대통령과 국무총리를 구분하여 규정한다. 국무총리 내정자를 지명하더라도 ‘국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다’(제86조 제1항). 권위주의 시절에는 대통령이 국회의 동의를 받지 않고 국무총리서리를 임명해 왔으나, 헌법과 법률에도 없는 서리제도는 위헌 위법이라고 보아야 한다.

둘째, 국무총리가 후임자가 취임하기도 전에 사직하는 것은 헌법 정신에 어긋난다. 물론 내정자가 있는 상태에서 총리직을 계속 수행한다는 것이 부담스러운 측면도 있다. 그러나 만일 내정자가 낙마라도 한다면 또다시 일정한 기간을 거쳐야 하는데 이 경우 대행체제가 장기화할 수 있다. 의원내각제 국가에서도 총선 이후 후임 총리가 취임할 때까지는 전임 총리가 직무를 계속한다. 대행체제란 없다. 다만, 퇴임할 총리는 새로운 정책을 추진하는 것이 아니라 일상적인 업무(les affaires courantes)만 수행한다. 후임 총리가 지명된 상태에서 퇴임할 총리의 장기 재임은 국정의 안정을 위해서 바람직하지 않다. 이를 해소하기 위해서는 인사청문회 일정을 최대한 빨리 잡아야 한다. 인사청문회법의 임명동의안이 제출된 날부터 ‘20일 이내’ 마쳐야 한다는 규정은 10일 이내로 대폭 단축돼야 한다. 이번 개각 과정에서 청와대가 추측보도의 문제점을 적시하면서 엠바고를 걸었는데 이는 바람직하지 않다. 오히려 예상 후보자를 중심으로 언론과 여론의 사전 검증을 거치면 인사청문 기간의 단축을 통해서 조기에 국정 안정을 도모할 수 있다.

셋째, 국무총리 지명과 내각 발표가 동시에 이루어졌다. 이 또한 헌법 정신에 어긋난다. 헌법상 ‘국무위원은 국무총리의 제청으로 대통령이 임명한다’(제87조 제1항). 또한 ‘국무총리는 국무위원의 해임을 건의할 수 있다’(제87조 제3항). 헌법 정신을 제대로 반영하기 위해서는 적어도 총리 내정자의 실질적인 제청 기회를 보장해야 한다. 총리의 임명제청권을 실질화하기 위해서는 총리가 바뀌면 전 각료가 일괄 사직하고 새 총리의 제청에 따라 임명하는 적정 절차를 밟아야 한다.

넷째, 차제에 헌법상 국무총리직에 대한 근본적인 성찰이 필요하다. 국무총리제를 두고 있는 우리 헌법상 정부 형태는 엄격한 의미에서의 대통령제는 아니다. 그런데 모든 정부 작용은 대통령을 중심으로 작동된다. 그러니 국무총리는 의전총리, 대독총리라고 폄하되기도 하고 심지어 개헌 시 국무총리 폐지론까지 등장한다. 국회의 임명동의를 받아야 하고 행정 각부를 총괄하는 총리가 대통령의 총애만으로 임명되는 것은 바람직하지 않다.

끝으로 국무총리 국무위원을 비롯한 헌법기관의 인사에는 헌법 정신과 헌법 규범이 예정한 적정한 절차(due process)를 밟아야 한다. 국무총리 국무위원 제도를 두고 있는 헌법 규범이 작동되는 한 미국식 대통령제의 사고로부터 벗어나야 한다.

서울대교수·한국법학교수회장

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