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정부가 연금개혁과 관련해 연금 수령액을 물가상승률, 합계출산율 등과 연동하는 ‘자동조정장치’를 포함하고 정년을 65세로 늘리면서 보험료 납부기간을 연장하는 방안을 여러 대안 가운데 하나로 살펴보고 있다.
보건복지부 관계자는 14일 이기일 복지부 제1차관이 국민연금 개혁과 관련해 일본의 연금개혁 과정을 유심히 살펴봐야 한다고 당부하면서 일본의 연금개혁 핵심인 △보험료율의 점진적 인상 △자동조정장치 도입 △보험료 납부기간 연장을 거론했다고 전했다.
정부는 올 상반기 도출될 국회 연금개혁특별위원회(연금특위)의 개혁안을 토대로 보험료율과 소득대체율 등을 조정하는 ‘모수개혁안’을 마련해 오는 10월 국민연금 종합운영계획(정부안)을 발표할 예정이다.
이를 위해 정부는 저출생·고령화 추이와 연금제도 등이 우리와 유사한 일본의 개혁 성공 사례를 집중적으로 살펴보고 있다. 앞서 이 1차관은 지난해 12월 18∼21일 일본을 방문해 연금제도 및 개혁과정, 저출생, 노인의료 정책 등을 조사했다.
정부 고위당국자는 이와 관련해 “일단 국회 논의 과정을 지켜볼 것”이라면서 “일본의 사례를 포함한 해외 사례도 살피며 한국에 적합한 모델을 구상하려 한다”고 말했다. 하지만 복지부는 이날 보도설명자료를 통해 “특정한 개혁방향을 염두에 두고 검토하고 있지 않다”며 “국회 논의 결과를 참조하고 국민 의견 수렴을 토대로 국민연금 종합운영계획을 마련할 계획”이라고 밝혔다.
국회 연금특위는 최근 국민연금, 기초연금, 개인연금 등을 통합하는 ‘구조개혁’에 집중하고 연금 모수개혁 도출 작업은 사실상 정부로 떠넘겨 논란을 빚었다. 이에 따라 정부의 연금개혁안 발표 시기가 늦춰질 것이란 우려가 나왔지만 대통령실은 이날 정부안을 10월에 내놓겠다는 방침을 거듭 확인했다. 대통령실 핵심 관계자는 “(국회 논의와 별개로) 법적으로 그렇게 하도록 돼 있다”며 “올해 10월에 안을 내겠다”고 말했다. 또 다른 대통령실 관계자는 “(연금개혁은) 구조개혁만 해서 될 일이 아니다”라며 “보험료율, 소득대체율을 조정하는 논의도 함께 이뤄질 것”이라고 말했다.
국회 연금특위 국민의힘 간사인 강기윤 의원은 통화에서 특위 종료 시한인 오는 4월까지 구조·모수 개혁을 모두 포함한 단일안을 제시할 수 있느냐는 질문에 “수치를 적기보다는 (개편) 방향성과 검토 결과에 대한 보고서를 낼 것 같다”고 말했다. 그러면서도 강 의원은 “구조개혁을 어떻게 하느냐에 따라 부담률을 줄일 수도 있어서 구조조정을 먼저 한 뒤 모수개혁을 포함한 보고서를 내기로 했다”며 특위 연장 가능성을 시사했다.
◆선거 참패 각오한 日 연금개혁… 재정파탄 막았지만 과제 여전
2004년 7월 일본 참의원(상원) 선거에서 고이즈미 준이치로(小泉純一郞) 총리가 이끌던 자민당이 참패했다. 자민당은 49석을 얻는 데 그쳤고, 제1야당 민주당이 1석 많은 50석이었다.
일본에서 쉽지 않은 집권 자민당 참패 원인으로는 한 달 전 국회에서 통과된 연금 개정이 꼽혔다. ‘더 내고, 덜 받는 것’을 핵심으로 하는 개정에 대해 마이니치신문 여론조사에서 당시 응답자의 78%가 “연금 개정을 다시 해야 한다”고 요구했다.
이때 자민당 패배는 연금 개혁에 대한 국민적 저항이 얼마나 큰지 보여 주는 사례로 자주 거론된다. 하지만 국가재정의 파탄을 막고, 미래세대의 부담을 줄여야 한다는 일본 정부의 절박함이 컸고, 일본은 지금까지도 이 기조를 유지 중이다.
일본의 공적연금은 모든 국민이 가입하는 기초연금과 회사원, 공무원들을 대상으로 하는 후생연금의 이중구조로 되어 있다. 현재 기초연금은 매달 약 1만6000엔(약 16만원)을 내고 65세 이후부터 수령한다. 후생연금은 급여소득의 18.3%를 회사와 절반씩 나눠 내며 만기는 40년이다.
이런 구조는 대체로 2004년의 연금 개혁을 통해 얼개가 그려졌다. 일본의 연금개혁 논의는 1980년대 이후 꾸준히 제기됐지만 별다른 성과를 내지 못하다 이때에 이르러서야 빛을 봤다. 선거 참패를 각오한 집권당의 정치적 결단이 있어서 가능한 일이었다.
앞서 일본은 1970년 고령화사회(65세 이상 인구 7% 이상), 1994년 고령사회(〃 14% 이상) 등에 진입하며 연금 개혁에 대한 논의가 1980년대 이후 활발해졌다. 그러나 보험료율을 높이는 등의 시도를 할 때마다 가입자들의 거센 반발로 별다른 진척이 없었다.
이 같은 상황에서 공적연금은 2002년부터 적자를 기록하기 시작했다. 당시 후생노동성에 따르면 2100년까지 필요한 연금지급액은 740조엔(약 7100조원)이지만 부족액이 480조엔(4600조원)에 이를 것으로 추정됐다. 결국 돈은 더 내고 받는 돈은 줄이는 개혁을 해야 한다고 판단한 일본 정부는 초고령사회(〃 20% 이상) 진입 2년 전인 2004년 대대적인 연금 개혁에 나섰다.
일본 정부가 당시 내놓은 연금 개혁안은 2003년 13.58%(본인 부담 6.79%)였던 보험료율을 2004년 10월부터 매년 0.354%씩 올려 2017년 18.3%까지 인상하는 내용이었다.
연금 개혁 논의에 참여했던 전직 관료는 “연금개혁은 한 번에 해야 한다고 생각해 관련되는 스케줄을 일괄적으로 정리했다”며 “경제계는 15∼16%를 주장했지만 총리관저, 여당 등의 조정을 거쳐 합의안을 만들었다”고 전했다.
숙의 끝에 일본은 후생연금 보험료율은 18.3%까지 단계적으로 상향했다. 또 스웨덴 사례를 참고해 자동조정장치인 거시경제 슬라이드를 도입했다. 연금 수령액이 출산율, 임금·물가 상승률, 기대수명 등 인구구조·경제상황 변화에 따라 자동으로 줄어들게 만든 것이다. 지급액은 평균 수입의 59.3%에서 50.2%까지 낮아졌다.
2015년에는 공무원연금을 후생연금에 통합했다. 공무원연금이 후생연금과 비교했을 때 급여 차도 크고 국가재정 부담이 크다는 비판은 1980년대부터 있었다. 연금 개정 때마다 통합 시도가 있었지만 공무원, 교원 등의 반발이 작지 않았다. 2010년대에 들어서야 국가재정 건전화를 위해 필요하다는 공감대가 형성되면서 통합이 가능하게 됐다.
일본의 연금 개혁은 재정 파탄을 막았다는 점에서 성공 사례로 평가받지만 해결해야 할 과제도 여전히 많다는 지적을 받는다. 2004년 연금 개혁 당시 기초연금 국고지원 비중을 기존 3분의 1에서 2009년에 2분의 1로 확대하기로 했는데, 늘어난 지원액은 젊은 세대의 부담으로 전가됐다.
연금 수령 가능 연령이 상향되면서 일터로 내몰리는 노인이 점점 늘어나고 있는 것도 문제다. 연금 액수가 충분치 않아 은퇴 나이를 넘기고도 70세까지 일해야 하는 상황이 빚어지는 것이다. 결국 저출산, 고령화라는 근본적인 문제가 해결되지 않는 한 연금 개혁은 계속될 수밖에 없다는 분석이다.
◆기대수명 늘어나면 연금 자동삭감 검토…노후소득 보장성 낮아져 시기상조 지적
일본을 비롯해 경제협력개발기구(OECD) 회원국 다수가 도입한 ‘자동조정장치’는 우리 국민연금 기금 고갈 시점이 5년 전 재정추계 때보다 2년 앞당겨지는 등 재정이 날로 악화함에 따라 연금의 지속가능성을 높이는 방안 중 하나로 거론된다. 장치가 도입되면 매번 큰 사회적 갈등을 발생시키는 개혁 과정 없이도 연금 재정의 안정성을 유지할 수 있다는 장점이 있다. 다만 연금이 성숙하지 않은 상황에 도입되면 노후 소득 보장성이 낮아지게 돼 시기상조란 지적도 있다.
14일 한국보건사회연구원(보사연)에 따르면 지난해 12월 국회 입법조사처에 제출된 ‘국민연금 재정 안정화를 위한 공적연금 제도개혁 방안 모색’ 보고서 연구를 주도한 윤석명 보사연 연구위원은 국민연금 재정 안정화를 위해 현행 9%인 보험료율 인상을 제시하면서 “기대수명이 늘어나면 자동으로 지급되는 연금을 깎는 ‘자동조정장치’를 도입하자는 게 이 보고서의 핵심”이라고 했다.
자동조정장치는 임금과 물가, 은퇴 시 기대수명, 연금 재정, 경제 상황 등을 고려해 연금 급여가 자동으로 조절되는 장치다. 설계 방식에 따라 여러 유형으로 나뉘는데 우리 연금개혁에서 주로 거론되는 방식은 연금 총액은 그대로 두되, 기대수명이 늘어날수록 지급액을 줄이는 방안이다. 국제통화기금(IMF)은 ‘아시아 연금의 자동 조정 메커니즘’ 보고서에서 우리 국민연금에 자동조정장치를 도입해야 한다고 권고한 바 있다. 급격한 고령화에 따라 우리나라의 노인부양비 상승률이 가파르다는 이유에서다.
장기적으로는 연금 재정 안정화를 위해 자동조정장치를 도입해야 한다는 목소리가 크지만 아직은 시기상조라는 우려도 있다. 지난해 8월 당시 보건복지부 제1차관이었던 조규홍 복지부 장관은 국회 토론회에서 “자동조정장치는 경제 상황과 인구 구조에 따라 법 개정 없이 유연하게 (연금 지출을) 조정할 수 있다는 장점이 있다”면서도 “급여 조정으로 인해 노후소득 보장이 약화할 가능성이 있고, 자동조정장치가 연금개혁 성숙 장치인 걸 고려해 연금 수준과 급여와 함께 논의되길 바란다”고 말했다. 가입자가 더 늘어나고 가입 기간이 더 길어질수록(연금이 성숙할수록) 보장도 커지지만, 서구와 비교하면 절반 수준에 그치는 가입 기간 등을 고려하면 아직은 우리 연금제도의 성숙도가 낮다는 게 중론이다.
현재 59세인 가입 상한 연령을 올리는 것에도 공감대가 형성돼 있다. 국회 연금개혁특별위원회(연금특위) 산하 민간자문위원회 논의 과정에서도 가입 상한 연령을 수급 연령에 맞춰 64세까지 올리는 방안이 유력하게 다뤄졌다. 국민연금 수급 연령은 2033년까지 65세로 상향되지만, 가입 상한 연령은 59세로 고정돼 수급할 때까지 5년간 납부 공백과 소득 단절이 발생하기 때문이다.
다만 이 내용은 자문위가 지난 8일 연금특위에 제출한 개혁 유력안인 A·B안에는 담기지 않았다. 60세 이상 중 일하는 사람이 많지 않은 상황에 가입 상한 연령을 올리면 국민연금 A값(전체 가입자의 연금 수급 직전 3년간 평균 소득)이 줄어 소득 보장성이 전체적으로 떨어질 수 있기 때문이다. 가입 상한 연령은 정년연장과 맞물려 진행돼야 한다는 것이다.
