“시·군통합, 균형적 재정투자안 마련… 지역갈등 소지 없애”

“현재 추진하는 지방행정체제 개편에서는 과거처럼 통합시 청사 입지 갈등이나 지역 불균형 등이 나타나지 않도록 법적 장치가 마련돼 있습니다.”

지방행정체제개편추진위원회 강현욱 위원장은 최근 일각에서 기존 시·군 통합의 문제점만 부각하는 것을 경계했다. 우리나라 지방자치단체 구역은 갑오개혁 직후인 1896년 13도제 실시 이후 행정환경이 급속히 변화했는데도 100여년간 거의 그대로 유지되고 있다. 이로 인해 주민불편이 늘고 행정 효율성은 떨어진 상태다. 강 위원장은 이런 실상이 행정구역 개편의 필요성이자 당위성이라고 힘주어 말했다. 이번 개편이 특별법이라는 제도적인 뒷받침 아래 추진돼 부작용이나 주민 간 갈등을 최소화한다는 점이 이전 통합 때와 가장 큰 차이라고 그는 말했다. 시·군·구 통합과 관련한 각 지역의 움직임과 쟁점을 살펴보고자 지난 16일 서울시 중구 퇴계로 극동빌딩 2층 위원장 집무실에서 그를 만났다.

―행정구역 개편논의와 관련해 여야가 특별법을 제정하고 대통령 소속 위원회가 처음 가동했다. 정부의 강한 의지가 느껴진다.

“우리나라 행정구역은 산업화와 교통·통신, 정보기술 발달에 따른 생활·경제권의 확대, 급속한 도시화·고령화 등 사회구조의 변화를 적절하게 반영하지 못해 개편 필요성이 제기됐다. 동일 생활권이지만 행정구역이 달라 주민들은 통근·통학, 학군배정, 교통요금 할증 등에서 많은 불편을 겪고 있다. 재정자립도가 20% 이하인 시·군·구가 전체(228개)의 41%(94개)에 달하는 등 지방의 자생력이 열악하다. 이런 문제점을 근본적으로 해결하려고 지난해 10월 여야 합의로 ‘지방행정체제 개편에 관한 특별법’을 제정해 우리 위원회가 출범했다.”

―시·군·구 통합 추진 절차와 일정은.

“원칙적으로 올해 말까지 통합건의를 받는다. 이어 내년 6월 말까지 통합추진 지역과 통합의사 확인방법을 담은 ‘통합방안’을 마련해 대통령과 국회에 제출한다. 그리고 내년 7월 이후 행안부장관이 통합추진 지역에 통합권고를 한다. 이후 지방의회 의결이나 주민투표를 하고, 통합에 찬성하면 지자체장은 통합공동추진위원회를 구성한다. 국회와 행안부는 2014년 상반기에 통합 자치단체 설치법을 제정한다. 통합 지자체는 2014년 7월1일 출범한다.”

―1995년, 2009년의 시·군 통합과 차이점은 무엇인가.

“1995∼1998년 81개 시·군을 40개로 통합했다. 이 도·농통합은 원래 같은 행정구역이었는데, 도·농분리정책에 따라 읍이나 출장소가 시로 승격돼 분리된 지역을 환원(통합)한 것이다. 2009년 통합은 주민 자율에 입각해 일반법(지방자치법)에 따라 개별부처인 행정안전부 주도로 시범적으로 추진해 통합 창원시가 만들어졌다. 이번에 추진하는 시·군·구 통합은 특별법에 따라 대통령소속 지방행정체제개편추진위가 범정부 차원에서 추진한다. 2009년에는 지방의 건의와 주민의견 조사를 했지만, 이번에는 건의에 이어 행안부장관의 권고 절차를 밟는다.”

―지난 9월7일 시·군·구 통합기준안이 발표됐는데, 주요 원칙과 그 내용은.

“시·군·구 통합기준의 기본방향은 주민의 자율적 의사를 존중하고 지역특성을 융통성 있게 반영하는 데 있다. 1차적 기준은 인구와 면적이 과소한 지역이다. 2차적 기준은 지리·지형적 여건상 통합이 불가피한 지역, 생활·경제권이 분리돼 주민생활의 불편을 초래하거나 지역발전을 저해하는 지역, 역사·문화적으로 동질성이 큰 지역, 통합으로 지역경쟁력을 강화할 수 있는 지역이다. 다만 자율통합의 취지를 존중해 이런 기준에 부합하지 않아도 지역에서 통합을 원하면 단체장, 지방의회, 주민투표권자 50분의 1 이상의 연서로 연말까지 통합건의를 신청할 수 있다. 숫자 등 구체적인 통합기준을 제시하면 주민의 판단을 제한하고 지역의 활발한 통합논의를 저해할 우려가 있어 개괄적인 기준을 냈다. ‘통합기준의 예시적 해설’에서 내용이 어느 정도 구체적으로 나와 지역 차원에서 큰 혼란은 없을 것이다.”

―통합시 청사 이전 부지를 둘러싼 갈등이나 지역 역차별 등을 우려하며 통합에 반대하는 지자체도 있을 텐데.

“특별법 18조와 19조에 해당 지자체들이 공동으로 통합공동추진위를 구성해 통합시 명칭, 청사 소재지, 균형발전 및 주민화합 방안 등을 자체적으로 결정하도록 법적 절차를 마련해 옛날 통합 때와는 다르다. 통추위의 결정은 구속력이 있다. 일부에서는 흡수통합 또는 세금 증가, 혐오시설 유입 등을 걱정한다. 이는 오해다. 세가 약한 지역은 인구 감소와 고령화로 발전의 토대가 부족한데, 통합으로 세가 강한 지역에서 지원하면 더욱 성장할 수 있다. 특별법에서도 지역균형발전을 수립하도록 하고, 균형 있는 재정투자가 될 수 있게 제도적 장치가 마련돼 일방적인 흡수통합은 불가능하다. 또 특별법에서 세금이 증가하지 않도록 규정하고 있다. 통합 창원시는 세금은 적게 내는 지역을 기준으로, 수당은 많이 받는 지역을 기준으로 조정했다. 혐오시설은 공모와 협약에 의해 입지를 선정하도록 돼 있어 주민의사에 반해 설치할 수 없다. 혐오시설이 도·농통합 이전인 1994년에는 농촌지역이 32개로 도시지역(29개)보다 많았지만, 2005년에는 도시지역이 298개로 농촌지역(48)의 6.2배나 됐다.”

―통합으로 관공서가 멀어지거나, 선거구 문제가 통합에 장애가 되지는 않는가.

“우리나라는 세계 최고 수준의 IT 선진국이다. 통합 청사까지 물리적인 거리가 민원 해결에 크게 문제되지 않는다. 읍·면·동사무소도 그대로 있기 때문에 불편은 크지 않을 것이다. 시·군청의 인·허가 등 일부 업무는 해당지역에 새롭게 설치되는 행정구나 출장소에 권한을 대폭 위임해 처리하면 된다. 이번 통합은 2014년 지방선거부터 적용하기 때문에 내년 총선은 현행 행정구역 그대로 치러진다. 2009년 당시 일부 지역에서 국회의원 선거구 문제로 통합에 어려움이 있었던 것은 사실이다. 그러나 통합은 지역의 미래를 결정하는 아주 중요한 사항으로, 지역주민의 생활불편과 미래비전을 고려해 스스로 결정한 부분은 존중돼야 한다. 다만 통합방안을 마련하는 과정에서 충분히 검토하고 당정협의 등 의견을 수렴하는 절차가 필요하다.”

―통합 자치단체 주민들의 생활이 달라지는 점과 이점은 뭔가.

“주민의 생활권과 행정권이 일치하게 돼 각종 행정시설과 편의시설을 쉽게 이용할 수 있다. 교통할증이 없어지고, 학군이 생활권 단위로 재조정되는 등 주민생활이 편리해진다. 인구와 면적이 늘어 시장 규모가 경제성을 갖추게 되고, 지자체는 재정적 여유가 생겨 규모가 큰 대형 사업을 할 수 있다. 유사·중복투자 방지, 일회성·선심성 축제(행사) 축소 등 행정의 효율을 높일 수 있다.”

―2009년에 출범한 통합 창원시가 애초 약속과 달리 제대로 안 되고 있다는 일부의 반발이 있는데.

“정부가 27건을 약속했는데, 24건은 완료됐고 3건은 소방사무 이양과 관련한 것으로 특별법에서 시행일이 내년 1월1일부터라고 규정해 준비 중이다. 통합 이후 창원에서 추가로 3건을 요구했는데, 2건은 완료했고 1건은 특별법 개정사항으로 시간이 많이 걸린다. 통합시 청사 문제도 연구용역을 통해 매듭짓기로 합의했으나 일부에서 ‘빨리 결정하라’고 요구한 것이어서 조만간 해결될 문제라고 본다.”

―외국의 지방행정체제 개편 사례는.

“일본, 독일 등 선진국도 지방경쟁력 강화, 행정효율성 향상 등을 위해 기초자치단체의 통합을 자율적으로 추진하고 있다. 일본은 근대화 초창기인 메이지유신 때 시·정·촌 개수를 7만여개에서 1만5000여개로 78%, 최근 고이즈미 내각에서는 3229개에서 1788개로 45% 줄였다. 독일은 통독 이전 서독지역의 게마인데를 2만4000여개에서 8400개로 통합했고, 통일 이후에는 동독지역의 게마인데 7000여개를 6000여개로 줄였다.”

대담 = 박찬준 차장 [e-mail]

■ 강현욱 위원장 프로필

▲전북 군산(73) ▲군산고·서울대 외교학과·전북대 명예 경제학·행정학 박사 ▲행정고시 3회 ▲24·31대 전북도지사 ▲동력자원부·경제기획원 차관 ▲농림수산부·환경부 장관 ▲15·16대 국회의원 ▲새만금위원회 위원장 ▲조선대 이사장